6.3. законодательно-правовые основы регулирования деятельности рынка ценных бумаг

6.3. законодательно-правовые основы регулирования деятельности рынка ценных бумаг

Правовые основы регулирования деятельности рынка ценных бумаг предполагают наличие законов и нормативных актов, в которых отражаются основные аспекты функционирования рынка ценных бумаг. Необходимость такого регулирования возникла во время Великой депрессии 1929—1933 гг., когда многие биржи потерпели крах и большое количество инвесторов серьезно пострадали. Возникла необходимость защиты инвестиций от спекулятивных и недобросовестных сделок на бирже. В настоящее время законы о рынке ценных бумаг существуют практически во всех странах и в целом содержат следующие положения: классификация видов ценных бумаг; правила раскрытия эмитентами информации о своей деятельности; порядок публичного предложения при купле-продаже ценных бумаг в отношении физических лиц; регламентация основ деятельности фондовой биржи; меры защиты от недобросовестного поведения на рынке; запреты на личное обогащение сотрудников биржи, которые могут использовать конфиденциальную информацию; наделение министерства финансов или комиссии широкими полномочиями по регулированию рынка ценных бумаг; меры ответственности за противоправные действия.

Первый закон был принят в США в 1933 г. Основу этого закона составляло то, что всем участникам фондового рынка создавался гарантированный доступ и предоставлялась возможность получать объективную информацию для принятия соответствующего решения. Была введена обязательная государственная регистрация эмиссии ценных бумаг. Была создана Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам. В законе была определена защита прав инвесторов. В 1934 г. вышел Закон об обращении ценных бумаг в США. Он ужесточил закон 1933 г. В дальнейшем по необходимости к нему принимались поправки. В 1964 г. были внесены особо серьезные поправки, касающиеся ответственности за неточную или заведомо ложную информацию. В соответствии с законом убытки инвесторов в результате такой информации возмещаются либо посредниками, предоставившими такую информацию, либо компанией-эмитентом, при этом вопрос о возмещении ущерба решается либо через Федеральный суд, либо через главные суды штатов. Отдельные виды ценных бумаг в соответствии с законом освобождаются от государственной регистрации. Это так называемые ценные бумаги офаниченного круга субъектов либо не предназначенные для перепродажи. Помимо законов в США при регулировании рынка ценных бумаг используются инструкции Федеральной резервной системы, Министерства финансов и Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам.

В Германии же вплоть до 1990-х годов не было федерального закона, регулирующего фондовый рынок, а существовали лишь правила, установленные в 1970 г. и дополненные в 1988 г. Они были приняты широким кругом банков и другими участниками бирж. Однако частые скандалы на фондовом рынке дискредитировали эту модель, и в январе 1992 г. федеральное правительство вынесло на обсуждение проект закона о системах регулирования и наблюдения на рынке ценных бумаг, который вместе с законодательством Европейского союза мог бы обеспечить на первое время удовлетворительную систему регулирования рынка ценных бумаг. В июле 1993 г. Федеральное министерство финансов представило дискуссионный проект нового законодательства, которое можно было назвать «Вторым законом развития финансового рынка». Особое место в нем занимал новый Закон о торговле ценными бумагами и дополнения к закону о фондовых биржах. В новом законодательстве нашли отражение вопросы создания федерального органа наблюдения за рынком ценных бумаг; введение ряда запретов на внутренние операции с ценными бумагами; улучшение прозрачности рынков ценных бумаг за счет введения более строгих нотификаций и раскрытие информации по требованию главных держателей акций зарегистрированных компаний; установление правил поведения инвестиционных служб, включая обязанность действовать в интересах клиента; усиление наблюдения за фондовой биржей в федеральных землях. В одном из основных законодательных актов — Законе о торговле ценными бумагами (1994 г.) была установлена система

контроля за операциями с ценными бумагами, выделено несколько уровней контроля за фондовым рынком: в 1970 г. были приняты правила регулирования рынка ценных бумаг. Дополнены они были в 1988 г. В 1993 г. были приняты Закон развития финансового рынка и Закон о фондовых биржах, а в 1994 г. — Закон о торговле ценными бумагами. В целом в Германии с 1998 г. нормы законодательства по ценным бумагам приведены в соответствие с требованиями различных директив Европейского союза, касающихся финансовых рынков, такими как Директивы по инвестиционной деятельности (Investment services directive) и Директивы соблюдения требований достаточности капитала (Capital adequacy directive). Общие нормы регулирования во всех странах Европейского союза одинаковые, хотя конкретная институциональная структура отличается. Основными правовыми нормами регулирования рынка ценных бумаг в ФРГ на данный момент являются Биржевой закон, регулирующий применение закона о ценных бумагах, Закон о биржах, Закон о проспектах эмиссии и Закон об инвестиционных компаниях, которые призваны обеспечить на фондовом рынке такой порядок работы, отвечающий потребностям инвесторов и эмитентов, чтобы формирование курсов проходило зримо и эффективно и биржи были ликвидными рынками с предельно низкой стоимостью операций. К числу этих юридических нормативов относятся и Правила государственного надзора за положением дел на фондовом рынке, Предписания по руководству биржевой торговлей, Правовые нормы о допуске к участию в торговле ценными бумагами, ответственности эмитентов. Дополнительно к Биржевому закону действуют постановления «О порядке допуска ценных бумаг на фондовом рынке» и «О порядке допуска на биржу срочных контрактов», «Об установлении биржевой цены на ценные бумаги». В соответствии с ними основной упор в регулировании рынка ценных бумаг стал делаться на регулирование норматива достаточности капитала, минимальных резервных требований и оценки риска по финансовым инструментам.

Наиболее крупными проблемами рынка ценных бумаг в России являются отсутствие систематизации правовой базы, официальных справочников и баз данных юридических материалов по ценным бумагам. В целом российские нормативные акты, не имеющие необходимой детализации и иногда противоречивые, несут на себе отпечаток неразделения полномочий между различными государственными органами. Значительно лучше разработаны правила, а не меры ответственности, не развита система санкций за нарушения. Около половины нормативных актов связаны с государственными ценными бумагами и приватизацией, а регулирование общего обращения ценных бумаг не охватывает важные области функционирования рынка. Существующее российское законодательство о рынке ценных бумаг условно включает три группы документов:

законы и прочие нормативные акты, имеющие силу закона;

постановления правительства и указы президента;

ведомственные нормативные акты Министерства финансов, Центрального банка, Госкомимущества и прочих ведомств.

Первый закон — Закон «О фондовой бирже и ценных бумагах» — был разработан в 1990 г., но так и не был принят. В декабре этого же года был разработан проект Закона «Об обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР», но и он не увидел света. Был разработан проект постановления Совмина РСФСР «Об обращении ценных бумаг и фондовых биржах», который спустя год воплотился в Положении «О выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах». После этого готовился еще ряд проектов, часть которых была реализована, а часть нет. Важное значение имел вышедший в 1994 г. Указ Президента РФ «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в РФ», в соответствии с которым была создана Федеральная комиссия по ценным бумагам (ФКЦБ), которая должна его проводить в жизнь. В апреле 1996 г. наконец вышел Закон «О рынке ценных бумаг». Он закрепил виды деятельности, связанные с ценными бумагами, отношения, возникающие при эмиссии и обращении ценных бумаг, необходимость регистрации ценных бумаг, создание и осуществление деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, их лицензирование, контроль за соблюдением эмитентами законодательства при проведении эмиссии, установление стандартов деятельности эмитентов и профессиональных участников рынка, запрещение и пресечение незаконной деятельности на рынке ценных бумаг, информационное обеспечение рынка, а также вопросы его регулирования. В соответствии с ним комиссия стала называться Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг. В июле 1996 г. Указом Президента была утверждена Концепция развития российского рынка ценных бумаг.

Помимо этого Закона, рынок ценных бумаг регулируется Гражданским кодексом, законами «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке (Банке России)», «О прива-

тизации государственных и муниципальных предприятий», «О товарных биржах и биржевой торговле», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О государственном внутреннем долге РФ», «Об акционерных обществах», а также указами президента по развитию рынка ценных бумаг, постановлениями правительства, ФСФР, Положением о лицензировании профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг РФ. Особое значение имеет Закон «О государственном внутреннем долге РФ», принятый в 1992 г., который регламентировал отношения государства с инвесторами. Он определил понятия государственного долга, эмитента государственных ценных бумаг, формы государственного займа, условия и порядок эмиссии долговых обязательств, осуществление контроля за состоянием государственного долга, разграничил полномочия между Государственной Думой, которая осуществляет контроль за состоянием государственного долга, Правительством РФ, занимающимся управлением долгом, и Центральным банком РФ, в функции которого входит обслуживание долга.