5. внебюджетные фонды 5.1. сущность, функции и задачи внебюджетных фондов

5. внебюджетные фонды 5.1. сущность, функции и задачи внебюджетных фондов

Государственные (социальные)

Внебюджетные фонды это целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, предназначенные для решения социально-эконо-мических задач на уровне государства, муниципалитетов и отраслей экономики, обеспечивающие дополнительными источниками финансирования приоритетные направления развития общества. Классификация внебюджетных фондов представлена на рис. 10.

В зависимости от зоны действия в образовании внебюджетных фондов могут участвовать: все субъекты экономической деятельности (федеральные социальные и экономические внебюджетные фонды); субъекты экономической деятельности, зарегистрированные или проживающие на определенной территории (территориальные внебюджетные фонды); субъекты, занимающиеся определенным видом экономической деятельности (отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды).

Целевой характер образования внебюджетных фондов обусловливает направления их использования. Это могут быть социальные задачи (пенсионное и социальное обеспечение и т. п.), общеэкономические задачи (воспроизводство минерально-сырьевой базы, дорожное строительство и т. п.), отраслевые и межотраслевые задачи (развитие науки и техники, инновационные разработки и т. п.).

Средствами внебюджетных фондов управляют специально создаваемые государственные и негосударственные (некоммерческие организации) институты либо органы исполнительной власти и местного самоуправления.

Наряду с собственно внебюджетными фондами создаются целевые бюджетные фонды, имеющие обособленные в рамках доходов бюджета источники образования. Средства целевых бюджетных фондов передаются в оперативное управление органам исполнительной власти.

Высокую социальную и экономическую значимость в настоящее время имеют государственные внебюджетные фонды, которые представляют собой целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

С 1 января 2000 г. введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, предназначенный для регулирования бюджетных правоотношений, возникающих между субъектами в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Регулированию бюджетных правоотношений, связанных с образованием, распределением и использованием средств государственных внебюджетных фондов, посвящена глава 17 «Государственные внебюджетные фонды» указанного кодекса.

В соответствии со ст. 144 Бюджетного кодекса РФ внебюджетными фондами являлись: Пенсионный фонд РФ (далее ПФР); Фонд социального страхования РФ (далее ФСС); Фонд обязательного медицинского страхования РФ (далее -ФФОМС); Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (далее ГФЗН). С 1 января 2001 г., в связи с консолидацией в федеральном бюджете ГФЗН прекратил свое самостоятельное существование (федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» Положение о ГФЗН признано утратившим силу с 1 января 2001 г.).

При помощи внебюджетных фондов государство решает важнейшие экономические и социальные задачи:

социальную защиту населения;

повышение жизненного уровня населения;

сохранение и улучшение здоровья населения;

оказание социальных услуг населению.

Аккумулирование средств во внебюджетных фондах позволяет накапливать источники финансирования для выплат пенсий, пособий и других выплат, гарантированных государством.

Государственные внебюджетные фонды формируются за счет отчислений от доходов юридических и физических лиц, предусмотренных законодательными актами, а также носящих добровольный характер.

В настоящее время величина аккумулируемых и расходуемых указанными фондами денежных средств позволяет считать их консолидированный бюджет «вторым» бюджетом страны (табл. 15).

15. Динамика доходов и расходов федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, млн. р.

	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.
Доходы: Федеральный бюджет	2 562 606,9	3 273 844,6	3 597 649,9	6 170 484,6	6 965 317,2
ПФР	822 841,4	1 000 316,6	1 177 375,0	1 566 443,1	1 845 094,0
ФСС	134 525,9	159 989,7	185 514,7	207 037,2	258 806,0
ФФОМС	5314,33	6406,2	88 991,7	115 980,5	139 643,4
Расходы: Федеральный бюджет	2 414 352,2	2 768 085,8	3 396 268,7	4 431 076,8	5 463 479,9
ПФР	864 898,3	946 640,2	1 176 131,3	1 489 468,0	1 727 799,9
ФСС	143 185,4	158 935,0	190 798,6	212 987,3	287 493,5
ФФОМС	5314,33	6391,2	88 991,7	115 940,5	139 573,4

5.2. Пенсионный фонд РФ

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) это централизованный фонд государства, обеспечивающий формирование и распределение финансовых ресурсов в целях пенсионного обеспечения граждан в Российской Федерации. К функциям ПФР относятся:

аккумулирование страховых взносов;

финансирование расходов, предусмотренных законом о бюджете ПФР на соответствующий финансовый год;

организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

капитализация средств ПФР, привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц;

контроль с участием налоговых органов своевременного и полного поступления страховых взносов, правильного и рационального расходования средств ПФР;

организация и ведение индивидуального персонифицированного учета застрахованных лиц;

участие в разработке и реализации межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий, пособий и др.

Доходы бюджета ПФР формируются за счет следующих источников:

переходящего остатка денежных средств на начало отчетного периода;

суммы единого социального налога, поступающей из федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии;

страховых взносов, зачисляемых в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии;

страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии;

страховых взносов в виде фиксированного платежа;

мобилизации просроченной задолженности плательщиков страховых взносов и единого социального налога;

средств федерального бюджета, передаваемых ПФР в соответствии с законодательством РФ;

средств федерального бюджета, передаваемых ПФР Минтруда России на выплату досрочных пенсий гражданам, признанным безработными, и социальных пособий на погребение и оказание услуг по погребению;

средств из целевого бюджетного фонда Минатома России для обеспечения выплаты дополнительного ежемесячного пожизненного материального обеспечения работникам, осуществлявшим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса;

суммы пеней и других финансовых санкций;

страховых взносов по дополнительному тарифу для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации.

Расходы бюджета ПФР включают:

выплаты базовой части трудовой пенсии, финансируемой за счет сумм единого социального налога, поступающих из федерального бюджета;

выплаты страховой части трудовой пенсии;

компенсационные выплаты неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, получающими трудовые пенсии;

выплаты пенсий гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за границу;

выплаты социальных пособий на погребение и оказание услуг по погребению;

расходы на доставку и пересылку пенсий и пособий;

выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению;

выплаты досрочных пенсий гражданам, признанным безработными;

выплаты дополнительного ежемесячного пожизненного материального обеспечения работникам, осуществлявшим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса;

выплаты пенсий членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации в части, превышающей три с половиной минимального размера пенсии по старости, финансируемые за счет страховых взносов, фактически поступающих по дополнительному тарифу;

пенсионные накопления (резервы), сформированные за счет страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица;

финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов.

Суммы единого социального налога, зачисляемые в федеральный бюджет на выплату базовой части трудовой пенсии, перечисляются в ПФР в полном объеме. Суммы ЕСН, зачисляемые в федеральный бюджет, в объеме, превышающем расходы на финансирование базовой части трудовой пенсии, перечисляются в ПФР ежеквартально и могут быть использованы на улучшение пенсионного обеспечения.

Сумма фактического превышения доходов над расходами ПФР за вычетом норматива оборотных денежных средств направляется на создание резерва бюджета ПФР. Временно свободные средства резерва бюджета ПФР размещаются на рынке капиталов. Средства страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, учитываемые в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, также размещаются на рынке капиталов.

Расходы на финансирование выплат государственных пенсий и пособий, осуществляемые ПФР за счет средств федерального бюджета, включают следующие выплаты:

военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям;

социальных пенсий;

по предоставлению льгот по пенсионному обеспечению граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;

пенсий, исчисленных с применением индивидуального коэффициента пенсионера, в части, определяемой включением в трудовой стаж, дающий право на государственную пенсию, периодов, не связанных с уплатой страховых взносов в Фонд;

дополнительного пожизненного ежемесячного материального обеспечения Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы участникам Великой Отечественной войны 1941 1945 гг.;

социальных пособий на погребение и оказание услуг по погребению согласно гарантированному перечню этих услуг, а также расходы на их доставку и пересылку.

Финансирование расходов на выплату досрочных пенсий гражданам, признанным безработными, социальных пособий на погребение и оказание услуг по погребению согласно гарантированному перечню этих услуг получателям досрочных пенсий осуществляется за счет средств федерального бюджета, передаваемых ПФР Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Фактически поступившие страховые взносы по дополнительному тарифу для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, учитываются в целом по Российской Федерации на отдельном централизованном счете. Эти средства направляются на финансирование расходов на выплаты повышений пенсий членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации в части, превышающей три с половиной минимальных размера пенсии по старости, с учетом установленных законодательством Российской Федерации надбавок и компенсационных выплат, а также расходов на доставку и пересылку указанных видов пенсий.

Поскольку в распоряжении ПФР находятся все средства, предназначенные для государственного пенсионного обеспечения граждан, большое значение имеет процесс управления этими средствами в интересах государства и населения.

Руководство ПФР осуществляет правление и его постоянно действующий исполнительный орган исполнительная дирекция.

В состав ПФР входят отделения единые пенсионные службы регионов, а также управления ПФР в муниципальных образованиях.

ПФР заключает соответствующие соглашения с органами исполнительной власти регионов.

Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации». Положения о территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации, являющихся юридическими лицами, утверждаются Правлением Пенсионного фонда Российской Федерации.

Страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом Российской Федерации могут являться негосударственные пенсионные фонды в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом. Порядок формирования в негосударственных пенсионных фондах средств пенсионных накоплений и инвестирования ими указанных средств, порядок передачи пенсионных накоплений из Пенсионного фонда Российской Федерации и уплаты страховых взносов в негосударственные пенсионные фонды, а также пределы осуществления негосударственными пенсионными фондами полномочий страховщика устанавливаются федеральным законом.

С 1 января 2002 г. введены две категории пенсий: трудовая пенсия и пенсия по государственному пенсионному обеспечению.

Трудовая пенсия подразделяется на следующие виды:

трудовую пенсию по старости;

трудовую пенсию по инвалидности;

трудовую пенсию по случаю потери кормильца.

Пенсия по государственному пенсионному обеспечению подразделяется на:

пенсию за выслугу лет;

пенсию по старости;

пенсию по инвалидности;

социальную пенсию.

На 2007 г. в соответствии с федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 236-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год» бюджет ПФР на 2007 г. утвержден по доходам в сумме 1845,1 млрд. р., по расходам в сумме 1727,8 млрд. р. Превышение доходов над расходами составляет 117,3 млрд. р., из которых 110,8 млрд. р. прирост пенсионных накоплений, 6,5 млрд. р. прирост средств по распределительной составляющей бюджета ПФР для пополнения денежной оборотной наличности на начало 2008 г.

На рис. 11 представлена структура доходов ПФР. Объем ассигнований, передаваемых ПФР из федерального бюджета в 2007 г., составит 959, 7 млрд. р.

Рис. 11. Структура доходов ПФ РФ на 2007 год

Рис. 12. Структура расходов ПФ РФ на 2007 год

На рис. 12 изображена структура расходов фонда в процентном выражении. Основная масса расходов приходится на страховую часть трудовой пенсии и на осуществление единовременных страховых выплат (ЕДВ). Бюджетные средства будут направляться на выплату базовой части трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению и другие социальные выплаты, а также на покрытие дефицита по страховой части трудовых пенсий (88,2 млрд. р.). На пенсионное обеспечение будет направлено 1458,7 млрд. р., из них 107 млрд. р. на увеличение (индексацию) пенсий. На выплату базовой части пенсий планируется направить 559,8 млрд. р., на выплату страховой части трудовой пенсии 797,2 млрд. р., на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению 100,1 млрд. р.

5.3. Фонд обязательного медицинского страхования РФ

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) это первый уровень страхования в системе, который осуществляет общее нормативное и организационное руководство системой ОМС. Сам он не осуществляет страховые операции и не финансирует систему ОМС граждан. Фонд был создан для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования, а его роль в ОМС сводится как к общему регулированию основных положений ОМС на территории РФ, так и к финансовому регулированию осуществления медицинского страхования граждан в субъектах Федерации.

Система ОМС представлена ФФОМС и 91 самостоятельным территориальным фондом ОМС, 913 их филиалами, из которых 467 выполняют функции страховщиков. В организационную структуру системы ОМС также входят 309 страховых медицинских организаций и 8296 лечебно-профилактических учреждений.

ФФОМС является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, подотчетен Законодательному Собранию и Правительству РФ. Ежегодно бюджет фонда и отчет о его исполнении утверждаются Государственной Думой.

ФФОМС осуществляет свою деятельность в соответствии c Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации. Кроме того, фонд является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца.

Основными задачами Федерального фонда являются: финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в целях, предусмотренных Законом Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; аккумулирование финансовых средств Федерального фонда для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства ФФОМС являются федеральной собственностью, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Финансовые средства фонда образуются за счет:

поступлений части единого социального налога по ставкам, установленным законодательством;

поступлений налогов на совокупный доход от налогоплательщиков, применяющих специальные налоговые режимы;

средств субвенций из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ;

поступлений из иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Во исполнение бюджета ФФОМС финансовые средства направляются на:

регулирование финансовых условий деятельности территориальных ФОМС в рамках программы ОМС;

реализацию мер социальной поддержки граждан по обеспечению лекарственными средствами;

софинансирование страховых взносов на ОМС неработающего населения;

финансирование отдельных мероприятий для системы ОМС, осуществляемых ФФОМС централизованно.

Фонд ежегодно разрабатывает бюджет и отчет о его исполнении, которые по представлению Правительства Российской Федерации утверждаются федеральным законом.

В соответствии с федеральным законом от 29.12.2006 г. № 234-ФЗ «О бюджете Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации на 2007 год» бюджет ФФОМС на 2007 г. утвержден по доходам в сумме 139,6 млрд. р., по расходам в сумме 139,6 млрд. р.

На рис. 13 представлена структура доходов ФФОМС. Наибольший удельный вес составляют страховые взносы (62,51 \%), поступающие в форме уплаты единого социального налога.

Недоимка, пени и

Средства ФБ на ^штрафы по страховым

проведение взносам 0,04 \%

диспансеризации детей-сирот 0,28 \%

Средства ФБ на денежные выплаты участковым терапевтам, участковым педиатрам 19,85 \%

Прочие расходы 0,16 \%

Прочие расходы 0,16 \%

Трансферты, передаваемые ФОМС 36,77 \%

Трансферты, передаваемы ФОМС 36,77 \%

Обязательное медицинское страхование

63,07 \%

Из рис. 14, в структуре расходов ФФОМС, видно, что основная доля расходов приходится на обязательное медицинское страхование (63,07 \%), которое позволяет обеспечить гарантированное государством страховое медицинское обеспечение по базовым региональным программам.

К функциям Федерального ФОМС относятся: выравнивание условий деятельности территориальных ФОМС по обеспечению финансирования ОМС за счет предоставления финансовой помощи; финансирование целевых программ в рамках ОМС; утверждение типовых правил ОМС граждан; разработка нормативных документов; участие в разработке базовой программы ОМС для всей территории РФ; участие в организации территориальных фондов ОМС; международное сотрудничество в области медицинского страхования; осуществление финансово-кредитной деятельности для выполнения задач по финансированию ОМС; проведение научно-исследовательской работы и подготовки специалистов для ОМС; сбор и анализ информации, в том числе о финансовых средствах системы обязательного медицинского страхования, и представление соответствующих материалов в Правительство Российской Федерации; международное сотрудничество по вопросам обязательного медицинского страхования; осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации расходов на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами.

Одной из важных функций ФФОМС является распределение средств по Федеральным округам. На рис. 15 представлена в процентном выражении структура распределения средств ФФОМС по федеральным округам, включая Байконур, согласно утвержденному бюджету фонда на 2007 г.

Рис. 15. Распределение средств ФФОМС по федеральным округам на 2007 год

Управление деятельностью фонда осуществляется его правлением и постоянно действующей исполнительной дирекцией. В состав правления входят представители федеральных органов законодательной и исполнительной власти и общественных объединений.

Правление возглавляет председатель. Федеральные органы законодательной и исполнительной власти и общественные объединения до истечения срока полномочий правления вправе внести в Правительство Российской Федерации предложения о замене кандидатур, ранее внесенных и утвержденных Правительством Российской Федерации в качестве членов правления.

Второй уровень организации обязательного медицинского страхования представлен территориальными фондами ОМС и их филиалами, которые осуществляют сбор, аккумулирование и распределение финансовых средств ОМС.

Территориальные ФОМС (ТФОМС) создаются на территориях субъектов РФ, являются самостоятельными государственными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями и подотчетны соответствующим органам представительной и исполнительной власти .

Финансовые средства ТФОМС находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и не подлежат изъятию.

Главной задачей ТФОМС является обеспечение реализации ОМС на каждой территории субъектов РФ на принципах всеобщности и социальной справедливости. На ТФОМС возложена основная работа по обеспечению финансовой сбалансированности и устойчивости системы ОМС.

Руководство деятельностью ТФОМС осуществляется также правлением и исполнительной дирекцией. Председатель правления избирается правлением, а исполнительный директор назначается местной администрацией.

Третий уровень в осуществлении ОМС представляют страховые медицинские организации (СМО). Именно им по закону отводится непосредственная роль страховщика. СМО получают финансовые средства на осуществление ОМС от ТФОМС по душевым нормативам в зависимости от численности и половозрастной структуры застрахованного ими контингента населения и осуществляют страховые выплаты в виде оплаты медицинских услуг, предоставляемых застрахованным гражданам.

По Положению о страховых медицинских организациях, осуществляющих ОМС, в качестве СМО может выступать юридическое лицо любой формы собственности и организации, предусмотренной российским законодательством, и имеющее лицензию на проведение ОМС, выдаваемую департаментом страхового надзора.

30 Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования : постановлением ВС РФ от 24 февр. 1993 г. № 4543-1.

Общая схема организации и финансирования ОМС представлена на рис. 16.

Единый социальный налог I

Предприятия, организации и иные хозяйствующие субъекты

і

Страховые взносы за работающее население (ЕСН)

Органы исполнительной власти (бюджет административно-территориальной единицы)

Страховые взносы на неработающее население (платежи исходя

из стоимости территориальной

I

Договор страхования

її

Договор страхования

Территориальный фонд ОМС

Дифференцированный среднедушевой норматив

I

I

Страховые медицинские организации

Филиалы ТФОМС

1 £

Договоры на оказание медицинских услуг

І

Медицинские учреждения

Оплата медицинских услуг

1

Амбулаторный фонд

Госпитальный фонд

1 V

"If

т

1 1

Рис. 16 Схема организации и финансирования ОМС