Реформа бюджетной сети: подготовка к реорганизации бюджетных учреждений
Реформа бюджетной сети: подготовка к реорганизации бюджетных учреждений
Реформа межбюджетных отношений и реформа бюджетного процесса нужны не сами по себе. Они затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют, прежде всего, с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макрои мезоуровнях создает предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы реорганизации бюджетных учреждений, «микро-децентрали-зации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг (рис. 21).
Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между:
субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений;
формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений;
умеренным недофинансированием «в среднем» и недопустимо низким бюджетным финансированием в одних случаях и наличием значительных внебюджетных средств в других;
формальной бесплатностью и общедоступностью и реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг;
«жестким» сметным финансированием и «мягким» использованием внебюджетных доходов;
ограниченностью формальных полномочий и неограниченностью неформальных возможностей бюджетных учреждений.
Для одних организаций (вузы, клиники, отдельные школа) нынешний статус бюджетных учреждений слишком жесток, вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других (органы охраны правопорядка, воинские части) слишком «мягок», отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.
Реформа бюджетной сети предусматривает увязанные по содержанию и срокам меры двух типов.
Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе. При этом может быть установлен порядок, при котором в смету учреждения «автоматически» включается часть его доходов от предоставления платных или частично платных услуг. Нужно исходить из того, что в этом статусе должно остаться значительно меньшее количество учреждений, чем сейчас. Некоторые из них должны быть объединены, перепрофилированы или переданы в ведение других органов исполнительной власти (в том числе других уровней).
Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению (при соблюдении уставных целей). В то же время они будут иметь право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т.д.
ЕДИНАЯ ЛОГИКА БЮДЖЕТНЫХ РЕФОРМ 2001 2008 гг.
На каждом уровне децентрализации управления общественными финансами можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные по сути меры. Основные из них четкое и максимально «жесткое» закрепление полномочий (прав и обязанностей) и ресурсов, а также создание конкурентных условий, поддерживаемых в начальный период дополнительными («прямыми») стимулами и анти-стимулами.
Если последовательно проводить эти реформы (как это до самого последнего времени было в сфере межбюджетных отношений и продолжается в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса), то к 2008 г. будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами, т.е. будет решена главная задача современного цикла переходного периода.
Бюджетные реформы 2001 2008 гг. можно свести в единую матрицу (табл. 22) [4].
22. Матрица бюджетных реформ 2001 2008 гг.
Уровень Элемент | Макро-(реформа межбюджетных отношений) | Мезо-(реформа бюджетного процесса) | Микро-(реформа бюджетной сети) |
Администраторы бюджетных средств | Власти | Министерства | Учреждения |
Полномочия | Законы № 95-ФЗ, № 131-ФЗ | Административная реформа + Доклады о результатах и основных направлениях деятельности | Новый статус бюджетных учреждений, автономных учреждений и автономных небюджетных организаций |
Ресурсы | Бюджетный и Налоговый кодексы | Многолетний бюджет | Нормативно-подушевое финансирование |
Конкуренция | Доходы (экономический риск) | Ассигнования на БПО | «Голосование ногами» |
«Кнут» | Внешнее управление | Отставка | Банкротство |
«Пряник» | Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов | Эксперимент | Расширение полномочий |
Обсуждение Современная бюджетная система России
Комментарии, рецензии и отзывы