Территориальные муниципальные финансы. укрепление финансовой глбазы регионов
Территориальные муниципальные финансы. укрепление финансовой глбазы регионов
В
условиях рыночных преобразований одной из важнейших составных частей фи-I нансовой системы государства являются территориальные финансы,
аваб
охватывающие региональные и местные
(муниципальные) финансы, соответствующие
внебюджетные фонды и финансы субъектов
хозяйствования, используемые для
удовлетворения территориальных потребностей. Территориальные финансы — это система экономических отношений между бюджетами различного уровня, а также хозяйствующими субъектами, складывающаяся с учетом государственно-бюджетного устройства, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход для экономического и социального развития территорий.
В последние годы во многих государствах наблюдается регионализация социально-экономических процессов. Все в большей мере функции их регулирования переходят от центрального уровня государственной ачасги к территориальным структурам. Поэтому роль территориальных финансов возрастает, а сфера их использования расширяется. Во многих странах они представляют собой большую часть финансовых ресурсов государства.
1. Содержание территориальных муниципальных финансов
Через территориальные финансы властные органы активно проводят социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется, например, финансирование общего и профессионального образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов* стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды. При этом свыше 60\% всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации выделяется на общее образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов**, на здравоохранение почти 55\%, на социальное обеспечение более 70\%, на жилищно-коммунальное хозяйство 90\%.
С помощью территориальных финансов государство подтягивает уровни экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем прогрессе от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные и муниципальные программы. Средства на их осуществление формируются за счет бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т.е. финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и пр.).
' Совокупность регионального и муниципальных бюджетов на территории данного субъекта Федерации условно можно, на наш взгляд, назвать территориальными бюджетами.
'* Речь идет о бюджетах республик в составе России, краевых, областных и окружных бюджетах, бюджетах районов, городских округов, городских и сельских поселений.
В экономической литературе и в реальной хозяйственной практике принято считать, что главной составной частью территориальных финансов являются региональные бюджеты*. С такой постановкой нельзя не согласиться. Вместе с тем нельзя также ею ограничиваться, не поясняя, что она означает.
В данной связи представляется, что региональные бюджеты важно рассматривать не только сами по себе, но и во взаимосвязи с региональными финансами, а также с иными звеньями структуры территориальных финансов. Последние, на наш взгляд, включают региональные и муниципальные финансы, а также финансы предприятий (организаций) и финансы населения, или домашних хозяйств. В свою очередь, в состав региональных финансов, кроме региональных бюджетов, входят региональные внебюджетные фонды.
Региональные бюджеты являются главной составной частью территориальных финансов. Но при этом некоторые акценты их характеристики выглядят принципиально по-другому. Как известно, региональные органы власти призваны обеспечить комплексное и пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сферы подведомственных территорий. Поэтому именно региональные бюджеты вполне официально аккумулируют средства для достижения данной цели. Значительно возрастает также координационная функция региональных бюджетов в экономическом и социальном развитии территорий. Эти факторы определяют необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.
Другой составной и важной частью территориальных финансов являются муниципальные финансы, которые играют важную роль при осуществлении общегосударственных задач. В первую очередь эта роль проявляется в распределении государственных средств на содержание социальной инфраструктуры общества.
И наконец, еще одной важной частью территориальных финансов выступают финансы предприятий и организаций, или
: Мацкуляк И.Д. Экономика: Научные очерки. М., 2003. С. 315-330; Он же. Экономика: Научные очерки. 2-е изд.. доп. и перераб. М., 2005. С. 391—408; Финансы, налоги и кредит: Учебник/Под общ. ред. A.M. Емельянова, ИД. Мацкуляка, 6.Е. Пенькова. М, 2002. С. 179 193.
средства субъектов хозяйствования1, а также финансы населения, или домашних хозяйств.
Поскольку финансовой базой территориальных органов власти являются их бюджеты, то это позволяет им составлять, рассматривать, утверждать и исполнять принятые планы, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями, получать от них доходы.
Региональные бюджеты один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты средства'на социальное потребление распределяются между отдельными группами населения. Из них же в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь пищевой промышленности, коммунального хозяйства, продукция и услуги которых являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.
Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их назначении и выполнении определенных функций. Такова функция формирования денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти, функция распределения и использование этих фондов между различными отраслями экономики, функция контроля за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий и организаций, подведомственных этим органам власти.
© Мацкуляк И.Д.
2. Особенности муниципальных финансов
Муниципальные (или местные) финансы — это совокупность социально-экономических отношений, возникающих при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов для решения задач местного значения. В систему муниципальных финансов включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, финансы самостоятельных хозяйствующих субъектов муниципального образования: муниципальных унитарных предприятий, предприятий и организаций других форм собственности, финансы населения, направляемые на развитие
1 См.: Курс переходной экономики: Учебник для вузов / Под ред Л И Абалкина. М., 1997. С. 376.
территории. Местные финансы являются основой экономического процесса местного самоуправления и наряду с объектами муниципальной собственности, государственным имуществом, переданным в управление муниципальным органам, служат базой для решения проблем эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования.
Муниципальные финансы построены на принципах самостоятельности, прозрачности финансовых потоков, гласности, государственной финансовой поддержки. Существующее государственное законодательство декларирует, что местные финансы не являются составной частью государственного бюджета. Они относительно (в рамах взаимоотношений между регионами и местными органами) самостоятельны.
В Российской Федерации к местным финансам относятся финансы городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения. В настоящее время утвержденный статус имеют порядка 24,5 тыс. муниципальных образований против 11,7 тыс. в 2005 г.
Особенности местных финансов с учетом развития рыночных преобразований в нашей стране проявляются в реформах муниципальных финансов. Эти реформы имеют многолетнюю историю, их содержание состоит в изменении условий формирования доходов и расходов местных бюджетов, в появлении новых бюджетных процедур. В целом процесс реформирования прошел несколько этапов.
Первый этап (1990—1994) юридическое закрепление основ самостоятельности местного самоуправления и местных бюджетов в Российской Федерации* Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было зафиксировано в высшем законодательном акте страны Конституции РФ. Статья 132 Конституции РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в управле
* Первым документом в новейшей истории России, заложившим принцип самостоятельности местных бюджетов, был Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти.,республик в составе Российской Федерации, автономных областей и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 апреля 1993 г.).
нии собственностью, в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов. Важной является и конституционная норма, согласно которой при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями обязательна передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств1. В этот же период (1994) введена система «расщепления» федеральных налогов вместо дифференцированных ставок, закладываются основы унифицированной системы межбюджетных отношений (по крайней мере, по внешним признакам). Эти решения дали толчок к изменению системы формирования доходов субъектов Федерации, но практически не коснулись муниципальных образований.
В ходе второго этапа реформ (1995-1998) были приняты важные для муниципального сообщества законы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 определял экономические и финансовые основы местного самоуправления, ввел принцип компенсации дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых государственной властью, однако законодательные нормы не предусматривали механизмов такой компенсации. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»3 определял источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами и т.д. Вместе с тем положения, регулирующие вопросы передачи расходных полномочий местным органам власти, носили декларативный характер. Одновременно с федерального уровня на муниципальный масштабно передавались «нефинансируемые мандаты»4, что привело к серьезному дисбалансу в доходах и расходах местных бюджетов, финансовой необязательности нести предписанные федеральными законами расходы.
См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. С. 57. ; См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
См. там же. 1997. N° 39. Ст. 4464.
Самыми «тяжелыми» для местных бюджетов стали «мандаты» по заработной плате работникам бюджетной сферы, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и при проезде на общественном транспорте, обязательства по предоставлению услуг образования и здравоохранения.
На данном этапе реформ была ратифицирована (в 1998 г.) Европейская хартия местного самоуправления, принятая в рамках Совета Европы в 1985 г. и подписанная Российской Федерацией в 1996 г. Этим решением Россия подтвердила обязанность применения норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость местных властей, право органов местного самоуправления на получение и свободное распоряжение собственными финансовыми средствами, достаточными для реализации своих функций и соразмерными возложенными на них полномочиями.
Третий этап реформ (1999-2002) связан с началом действия Бюджетного и Налогового кодексов. Эти документы имели большое значение для экономики в целом, но концепция создания относительно независимой финансовой системы на местном уровне внихнезакладывалась. Стали очевидны противоречия бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Для этого периода реформ муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов на федеральном уровне и децентрализация расходных полномочий. Собственные доходы муниципалитетов сокращались, росла зависимость местных бюджетов от региональных трансфертов. Федеральные власти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства муниципалитетов. Как и раньше, это приводило к низкой управляемости муниципальными финансами.
Четвертый этап (2003—2006) можно охарактеризовать как этап законодательного оформления концептуальных основ новой реформы муниципальных финансов (четвертый этап). Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепила новую структуру муниципальных образований и вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования, единую схему организации органов местного самоуправления. Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» определил новый порядок и механизмы развития муниципальных финансов. Период с 2006 по 2009 г., по сути, является этапом адаптации муниципальных финансов к новым
См.: СЗ РФ. 2003. №140. Ст. 3822.
реалиям бюджетной системы и организационной структуры местного самоуправления в России1.
Таким образом, на протяжении всего времени существования местного самоуправления в России наиболее острыми были вопросы его финансового, материального и в целом экономического обеспечения. Ухудшение материально-технической базы муниципальных образований, возрастающий объем необеспеченных федеральных мандатов, регулярная корректировка размеров финансовой помощи с учетом текущего исполнения местных бюджетов — все это постоянно обостряло ситуацию на муниципальном уровне. Местное самоуправление в силу его непосредственной близости к населению концентрирует на себе большую долю социально-экономической ответственности, поэтому современный этап реформирования муниципальных финансов в России приобретает особую значимость.
Доходы и расходы муниципальных образований следует рассматривать в первую очередь через процесс формирования и исполнения местных бюджетов. Они образуют третий (муниципальные районы и городские округа) и четвертый (городские и сельские поселения) уровни бюджетной системы Российской Федерации. Согласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Функции осуществления бюджетного процесса регулируются органами местного самоуправления на основе норм, закрепленных Бюджетным кодексом РФ, федеральным и региональным законодательством.
Перемены в бюджетном и налоговом законодательстве, вступившие в силу в 2005 и 2006 гг., существенным образом изменили характер формирования доходной базы местного бюджета.
Доходы местных бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безФедераньный закон «О внесении изменений в ст. 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в ст. 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» от 12 октября 2005 С №129-ФЗ ввели так называемый переходный период до 1 января 2009 г. в реализации реформы местного самоуправления.
возвратных перечислений. Собственные доходы муниципальных бюджетов включают: налоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с бюджетно-налоговым законодательством России, неналоговые доходы, безвозмездные и безвозвратные перечисления, за исключением субвенций на финансирование делегированных полномочий (субвенций из Федерального и регионального фондов компенсаций).
Состав налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами, представлен в табл.1.
Таблица I
Налоговые доходы местных бюджетов I Налоговые доходы местных бюджетов I Отчисления в бюджеты, \% I
основе норм налогового законодательства РФ. Бюджетным законодательством закреплены нормативы отчислений в местные бюджеты от ряда федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Субъект Федерации своим законодательством вправе определять дополнительные нормативы отчислений от региональных и федеральных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет, для зачисления их в бюджеты муниципалитетов.
К неналоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от использования муниципального имущества, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы и иные суммы принудительного изъятия, средства самообложения граждан. В бюджеты муниципальных районов и городских округов по установленному нормативу подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду
Доходы от использования муниципального имущества включают: арендную плату; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, оставшуюся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; доход от участия муниципального образования в капитале предприятий других форм собственности, от продажи муниципального имущества. Федеральным законодательством установлен так называемый жесткий «целевой режим» муниципального имущества, исходя из перечня вопросов местного значения каждого типа муниципального образования. По прогнозам экспертов, в переходный период (до 1 января 2009 г.) такой режим приведет к временному росту доходов местных бюджетов от приватизации муниципального имущества, однако в перспективе позитивное влияние будет оказываться лишь на доходную часть региональных бюджетов (в части поступления налога на имущество юридических лиц).
Средства самообложения граждан представляют собой разовые платежи, осуществляемые гражданами для решения конкретных вопросов местного значения*
В целом по России доля местных налогов в структуре налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов снизилась с 17,2\% в 1999 г. до 11,8\% в 2006 г. В среднем по всем типам муниципалитетов 93\% налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Налоговым и Бюджетным кодексами, и только 7\% за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами Федерации (налоги на прибыль, имущество предприятий, акцизы). Значимость отдельных налоговых и неналоговых доходов различна для разных типов муниципальных образований.
К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся финансовая помощь из бюджетов других уровней (в форме дотаций и субсидий), субвенции из фондов компенсаций (федерального и региональных), субвенции из местных бюджетов другим уровням, другие перечисления между бюджетами бюджетной системы РФ; перечисления из государственных внебюджетных фондов, от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств (в том числе добровольные пожертвования).
Формирование расходов бюджетов муниципальных образований осуществляется в соответствии с расходными обязательствами органов местного самоуправления, которые отражаются в реестре расходных обязательств и финансирование которых должно происходить за счет средств местного бюджета. Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено решением о бюджете на очередной финансовый год, представляют собой бюджетные обязательства муниципалитета. Они фиксируют направления расходования бюджетных средств.
В целом расходы бюджетов муниципальных образований включают такие основные группы:
связанные с решением вопросов местного значения;
связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
связанные с обслуживанием и погашением муниципально го долга.
Расходы местных бюджетов, связанные с финансированием вопросов местного значения, осуществляются по следующим направлениям:
содержание органов местного самоуправления;
формирование и управление муниципальной собственностью;
 | |||
 | |||
организация, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, учреждений образования {кроме заработной платы учителям и расходов на учебный процесс, финансируемых за счет субвенций из региональных бюджетов), здравоохранения, культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
организация транспортного обслуживания на соответствующей территории, дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территорий;
содержание муниципального жилищного фонда;
формирование и содержание муниципальных архивных фондов;
проведение муниципальных выборов и референдумов;
обслуживание и погашение муниципального долга и др.
Из местных бюджетов средства используются на финансирование пяти основных направлений: образование (до 40\% в структуре совокупных расходов муниципалитетов), жилищно-коммунальное хозяйство (15\%), здравоохранение и физическая культура (до 14\%), социальная политика (около 10\%) и управление (около 10\%).
Конкретный состав расходов муниципалитетов зависит от перечня вопросов местного значения* которые детализированы по типам муниципального образования: поселение (городское и сельское), муниципальный район, городской округ . В целом уровень и структура расходов специфична для каждого типа муниципальных образований, определяется расходами на управление и системой бюджетных учреждений, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Важнейшей новацией законодательства о местном самоуправлении является включение в указанные группы расходов на уровне муниципального района и расходов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в его состав.
В соответствии с разграничением расходных обязательств по уровням бюджетной системы в местных бюджетах раздельно предусматриваются расходы на решение вопросов местного значения, финансируемых за счет собственных доходов бюджетов муниципалитетов, и на исполнение делегированных государственных полномочий, финансируемых за счет субвенций.
Расходы местных бюджетов осуществляются в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений, средств на оплату товаров, работ и услуг по государственным и муниципальным контрактам, трансфертов населению, бюджетных кредитов юридическим лицам и инвестиций в их уставные капиталы, субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, средств на обслуживание долговых обязательств (в том числе муниципальных гарантий), а также межбюджетных трансфертов. Последние в расходах местных бюджетов возникают в ряде случаев, в том числе:
при делегировании местных полномочий на другой уровень бюджетной системы или другому муниципальному образованию;
с уровня поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, если формирование представительного органа муниципального района осуществляется из глав и депутатов поселений, входящих в состав данного района;
при формировании в бюджетах муниципальных районов (за счет собственных средств) районных фондов финансовой поддержки поселений, входящих в состав данного района;
при введении механизма «отрицательных трансфертов», который предполагает изъятие в бюджет субъекта РФ из местных бюджетов целевых средств (субвенций) в определенных условиях: при превышении подушевых расчетных налоговых доходов муниципалитетов «порогового уровня», установленного региональным законодательством*
В целом финансовое положение муниципальных образований свидетельствует, что доходы местных бюджетов во многом не соответствуют потребностям муниципалитетов в реализации собственных полномочий. По оценке муниципальных образований, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов составляет от 30 до 50\%, в сфере образования 12-20\%, в здравоохранении 17-49\%'.
В условиях очевидного дисбаланса доходов местных бюджетов и их расходных потребностей особую роль имеют межбюджетные отношения на субфедеральном уровне. Законодательством предусмотрено формирование региональных фондов финансовой поддержки поселений, финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), районного фонда финансовой поддержки поселений, регионального фонда компенсаций и фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципального развития. Региональные власти могут предоставлять местным бюджетам иные дотации и субсидии в пределах 10\% общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ. По данным Министерства финансов России, в 2006 г. в структуре межбюджетных трансфертов, поступающих в местные бюджеты, наибольший вес (до 54\%) имели субвенции из фондов компенсаций (т.е. на делегированные полномочия), около 30\% дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность местных бюджетов, субсидии как источник софинансирования различных расходов порядка 12\%. При этом практически в каждом втором местном бюджете финансовая помощь из региональных бюджетов составляет 50\% от общего объема доходов муниципалитетов.
См.: Пронина Л.И. Увеличение налогооблагаемой базы субъектов Федерации и муниципальных образований//Финансы. 2006. № 3. С. 15.
Одним из основных противоречий современного этапа развития муниципальных финансов является увеличение разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Поэтому важнейшей проблемой является разработка финансово-экономических механизмов, которые обеспечивают гарантированный минимум бюджетных средств и одновременно стимулируют развитие экономической базы муниципалитетов .
Речь идет об оптимизации бюджетных расходов муниципалитетов. Нуждается в дальнейшем совершенствовании установленный порядок разграничения расходных полномочий между местными бюджетами. Основные проблемы здесь заключаются, прежде всего, в наделении муниципалитетов новыми, дополнительными, полномочиями, что влечет за собой увеличение расходных обязательств местных бюджетов, а также в упорядочении вопросов местного значения муниципальных районов и поселений, входящих в его состав. Федеральное законодательство продолжает детализировать уже сформулированные полномочия, обособлять в самостоятельные нормы новые полномочия (например, по содержанию музеев, средств массовой информации, осуществлению мероприятий в сфере молодежной политики). В результате возникают проблемы как с финансовым обеспечением этих полномочий, так и с разграничением имущества между муниципалитетами.
Особую роль в современных условиях имеет система муниципального заказа как способ повышения эффективности использования средств местных бюджетов. По оценкам экспертов, через муниципальный заказ в настоящее время уже осуществляется порядка 40\% расходов местных бюджетов. Размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством'. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципалитетов их потребности в товарах, работах и услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления делегированных государственных полномочий. Муниципальными заказчиками могут быть органы местного самоуправления и уполномоченные на размещение заказа получатели бюджетных средств. Детализация требований к закупкам отдельных групп товаров и услуг, процедур обеспечения размещения муниципального заказа разрабатывается органами местного самоуправления на основе действующего федерального законодательства.
См.: Федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ//СЗ РФ. 2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3105.
1 22481
 |
Перспективы роста доходной базы местных бюджетов связаны с активизацией такого финансового инструмента, как концессионные соглашения *. Современное законодательство России обозначает цели (привлечение инвестиций в экономику; обеспечение эффективного использования имущества; повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям) и объекты (дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры; системы коммунальной инфраструктуры, иные объекты коммунального хозяйства; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения и лр.) концессионного соглашения, рассматривает муниципальные образования как субъект таких отношений.
Для муниципального образования совершенно очевидны привлекательные стороны использования концессии, такие, например, как сохранение за муниципалитетом права собственности на имущество, предоставленное в концессию; обязательство концессионера (арендатора) за свой счет создать и (или) реконструировать определенное соглашением недвижимое имущество; получение платы за пользование имуществом в соответствии с соглашением и т.п. Концессионер получает на срок, установлен* Концессия (от лат. concessio разрешение, уступка) — договор на сдачу в эксплуатацию на определенных условиях недр и участков земли, предприятий и других хозяйственных объектов, принадлежащих государству или муниципалитетам. В мировой практике этот инструмент используется достаточно широко: в 80-е гг. XX столетия более чем в 120 странах законодательство предусматривало предоставление концессий. До 2005 г. отношения концессии в Российской Федерации использовались мало и складывались преимущественно в рамках Соглашений о разделе продукции.
ный соглашением, права владения и пользования обозначенным объектом. При этом, в отличие от аренды, это право может быть получено лишь на конкурсной основе и подлежит государственной регистрации. Продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления этой деятельности, являются его собственностью.
Органы местного самоуправления имеют право выпускать муниципальные облигации. Эти ценные бумаги обеспечиваются муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципалитеты не несут ответственности по обязательствам государства. Современный опыт муниципальных заимствований в форме облигационных займов в России весьма ограничен. В 2004 г. были зарегистрированы облигационные займы 10 муниципальных образований, в 2005 г. 13 муниципальных образований. Это в основном крупные городские округа (Екатеринбург, Южно-Сахалинск, Красноярск, Новосибирск, Волгоград и др.) и некоторые муниципальные районы . Развитие внутренних заимствований, разработка их стратегии — это проблема не только государственного, но в большей степени местного уровня. Муниципальные облигационные займы могут стать не только реальным способом финансирования, но и одним из направлений вовлечения денежных средств предпринимательских структур и населения в организованный инвестиционный оборот.
Система межбюджетных отношений, механизмы повышения качества управления муниципальными финансами требуют дальнейшего совершенствования.
Развитие бюджетного законодательства последних лет изменяет принципы предоставления финансовой помощи местным бюджетам. На смену выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов по принципу расчетного дефицита приходит другой механизм. Он заключается в определении необходимых объемов финансовой помоши через оценку расходных потребностей и доходных возможностей каждого муниципального образования, которая должна проводиться по единой для каждого типа муниципалитетов методике. Механизм передачи рассчитанной финансовой помощи в большей мере осуществляется через фонды финансовой поддержки муниципальных образований. Вместе с тем останется и расширяется практика использования дифференцированных нормативов налогов для зачисления вмест-ные бюджеты как трансферозамещаюший инструмент из регионального бюджета.
Одновременно с выравниванием бюджетной обеспеченности муниципалитетов должны создаваться и действовать стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов, проведения рациональной и ответственной политики в бюджетно-налоговой сфере на муниципальном уровне. Для этих целей государственным законодательством определяется порядок формирования и функционирования федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, региональных фондов реформирования муниципальных финансов.
Развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства (в том числе и по вопросам реформирования бюджетного процесса) потребовали осуществления комплекса мероприятий, направления которых одобрены Правительством РФ как Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг .
Повышение качества управления муниципальными финансами по Концепции должно быть реализовано через ряд направлений:
повышение результативности бюджетных расходов, достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. Данное направление предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей (распорядителей) средств местных бюджетов, создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля за результатами;
совершенствование механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи местным бюджетам путем формализации принципов и условий ее предоставления;
Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006—2008 годы: Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р // СЗ РФ. № 15. Ст. 1640.
усиление ответственности органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий, в том числе и через развитие системы мониторинга и контроля за реализацией переданных полномочий;
установление различных условий осуществления бюджетного процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационное™ в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты. Инструментами данного направления призваны стать дополнительные требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств (проведение экспертизы проектов бюджетов, введение дополнительных ограничений на объем долга и на финансирование новых расходных обязательств, установление предельных затрат бюджета на содержание работников бюджетной сферы и
др-);
проведение работы по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации;
повышение прозрачности муниципальных финансов, включая обязательные публичные ежегодные отчеты муниципальных органов власти о планах, условиях и результатах своей деятельности, а также развитие института независимой экспертизы деятельности органов местного самоуправления и др.
© Быстряков А.Я.
©Ларина СЕ.
Обсуждение Государственные и муниципальные финансы
Комментарии, рецензии и отзывы