2. бюджетный дефицит: сущность, источники финансирования и регулирование

2. бюджетный дефицит: сущность, источники финансирования и регулирование

Бюджетная политика государства регулирует финансовые потоки между секторами национальной экономики, формирует государственные фонды денежных ресурсов и обеспечивает решение социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ в виде товаров и услуг за счет ресурсов бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов.

Сущность, причины и формы бюджетного дефицита

Бюджетный дефицит выступает как сложная финансово-экономическая категория, в которой отражаются и проявляются пропорции бюджетной системы, взаимосвязи между потоками доходов государства.

Категория «бюджетного дефицита» является результатом и критерием эффективности взаимодействия государства с производственной и социальной сферами, банковской системой, финансовым рынком, внешним рынком.

Как параметр бюджетной системы бюджетный дефицит означает превышение расходов над доходами и соответствующую потребность в дополнительных источниках финансирования расходов государства. Бюджетный дефицит может отсутствовать, и в этом случае проявляется новая форма бюджетных взаимосвязей — бюджетный профицит (излишек финансовых ресурсов государства над его расходами). Возможна и ситуация равенства суммы доходов и расходов бюджета, отражающая бюджетное равновесие.

Наличие бюджетных дефицитов может вызываться широким комплексом причин финансового, экономического, политического характера: кризисными явлениями в экономике и финансах реального сектора; неустойчивостью денежно-кредитной системы; колебаниями на финансовом рынке; нестабильностью цен мирового рынка; неэффективностью курса реформ и политики правительства; чрезвычайными обстоятельствами и необходимостью увеличения оборонных расходов; финансовой зависимостью °т иностранных государств и необходимостью высоких затрат на обслуживание и погашение внешнего государственного долга.

Бюджетный дефицит имеет распределительную (перераспределительную), фондообразующую, стимулирующую и контрольную функции, проявляющиеся в специфических формах.

В функции распределения (перераспределения) роль бюджетного дефицита состоит в регулировании и направлении некоторой части ресурсов общества в распоряжение государства сверхусто-явшихся и заранее установленных финансовых пропорций. Фондообразующая функция бюджетного дефицита проявляется в формировании определенного добавочного фонда централизованных бюджетных ресурсов за счет перераспределения финансовых ресурсов других звеньев финансовой системы. Стимулирующая функция бюджетного дефицита реализуется в заинтересованности государства, общественных и частных субъектов экономических отношений в эффективном функционировании всей бюджетно-финансовой системы и эффективном использовании источников бюджетного дефицита и мобилизуемых через этот механизм финансовых ресурсов. Контрольная функция бюджетного дефицита отражает необходимость сбалансированности финансовых потребностей и возможностей государства, ограничения централизации и огосударствления финансовой системы, изъятия ВВП посредством налогов, установленных государством.

Понятие дефицита (профицита) применимо не только к бюджетной системе Российской Федерации, но и к государственным внебюджетным фондам, финансам (бюджетам) корпораций, холдингов, банков. Многоуровневый характер бюджетного устройства страны допускает реальную возможность появления дефицитов в нижестоящих звеньях. В системе государственных и муниципальных финансов могут иметь место следующие виды бюджетных дефицитов: консолидированного и федерального бюджета страны; консолидированных бюджетов субъектов Федерации; республиканских, краевых, областных, окружных бюджетов; государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования; обязательного медицинского страхования); внебюджетных фондов субъектов Федерации; внебюджетных фондов органов местного самоуправления.

В многоуровневой и децентрализованной бюджетной системе нередко возникают противоположные тенденции и неоднозначные явления: на федеральном уровне бюджетный дефицит может сокращаться, а на уровне субъектов Федерации он может расти.

Такая тенденция наблюдалась в 2001—2002 гг. вследствие повышения доли централизации налоговых доходов и появления выпадающих доходов у бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Это связано с тем, что были приняты решения о полном (100\%) зачислении поступлений налога на добавленную стоимость (НДС) в федеральный бюджет (раньше 25-15\% НДС направлялось в территориальные бюджеты), а также из-за снижения ставки налога на прибыль с 35 до 24\%.

Поэтому, несмотря на самостоятельность бюджетов, регулирование бюджетных дефицитов в Российской Федерации должно строиться на единой концептуальной основе и решаться при эффективном взаимодействии бюджетов всех уровней.

п

-ёДефицит государственного бюджета не является однозначно негативным явлением. Его характер и роль должны оцениваться с учетом причин возникновения, направлений и целей использования мобилизуемых дополнительных финансовых ресурсов, источников и методов финансирования (см. схему).

ЭкономпчсСоциальные программы

J3~1 Г

J СКІОІ рост

Инициации

Методы мобилизации ресурсов

Схема общего механизма бюджетного дефинитного финансирования

В США со времен Великой депрессии (1929) до 2000 г. было всего десять годовых бездефицитных бюджетов, федеральный бюджет за этот период в номинальном выражении увеличился более чем в 500 раз и в настоящее время по своему потенциалу в долларовом выражении почти в 40 раз больше федерального бюджета Российской Федерации.

Источники и методы финансирования бюджетного дефицита

Существуют разнообразные источники финансирования бюджетного дефицита, особенно в условиях устойчивого экономического роста и наличия достаточной массы не вовлеченных в реальный инвестиционный процесс финансоввгх ресурсов у населения, банков и финансового рынка.

По формам собственности источники финансирования бюджетного дефицита можно разделить на собственные и заемные. К собственным источникам относятся поступления ресурсов от имущества, находящегося в собственности государства и местного самоуправления. Поступления от этих источников носят безвозвратный характер. Заемные источники привлекаются как временно свободные ресурсы финансового рынка и носят возвратный характер, относятся на увеличение государственного долга, требуют процентных расходов по их обслуживанию.

Таблица 1

Источники финансирования дефицита федерального бюджета

I Внутренние источники I

Заемные источники классифицируются на внутренние и внешние. По способу привлечения относятся к кредитам и займам, имея в виду, что кредиты предоставляются на основе договоров и соглашений, а займы реализуются посредством эмиссии государственных ценных бумаг (табл. 1).

Основнвши особенностями финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов является ограничение (запрещение) их доступа к внешним источникам и отсутствие у них ресурсов от реализации запасов валютных ценностей (драгоценных металлов и драгоценных камней), поскольку большинство субъектов Федерации и тем более органов местного самоуправления не имели ни экономической, ни правовой возможности реализовать соответствующие фонды, за исключением отдельных регионов, которым такое право было временно предоставлено некоторым субъектам Российской Федерации в соответствии с договорами о разграничении полномочий с федеральным центром.

Источники финансирования дефицита бюджетов на всех уровнях утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.

Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит статью, ограничивающую суверенитет России в использовании ее золотовалютных ресурсов в финансировании бюджетного дефицита. Кредиты Банка России, а также приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования бюджетного дефицита взаимосвязаны со способами дефицитного финансирования. Способы финансирования дефицита характеризуются спепифическими финансовыми инструментами и технологиями, посредством которых финансовые ресурсы из других финансовых сфер и финансовых потоков попадают в бюджетную систему государства. Используются следующие способы финансирования дефицита государственного бюджета:

дополнительные налоговые поступления от принятия но вых законодательных решений и улучшения налогового админист рирования;

займы на внутреннем и внешнем рынках;

долговые обязательства (кредиты);

кредитно-денежная эмиссия;

использование переходящих или временно свободных ос татков бюджетных средств на счете Федерального-казначейства;

привлечение средств из стабилизационных фондов (нахо дятся в стадии освоения).

Реальными источниками внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в 1999-2001 гг. являлись поступления от выпуска и размещения государственных ценных бумаг (государственных краткосрочных облигаций ГКО и облигаций федеральных займов — ОФЗ), поступления от приватизации объектов госсобственности и реализации драгметаллов и драгоценных камней из государственных запасов. Они использовались на обслуживание и погашение внутреннего госдолга и покрытие кассовых разрывов.

Сальдо по источникам внешнего финансирования дефицита бюджета было отрицательным: средства федерального бюджета расходовались на обслуживание и погашение внешнего государственного долга, внешние заимствования в последнее годы являются незначительными.

В Российской Федерации кредитно-денежная эмиссия как способ финансирования бюджетного дефицита не используется и защищена бюджетно-банковским законодательством. Дополнительные налоговые поступления учитываются при составлении проектов бюджетов и Бюджетным кодексом РФ не рассматриваются как способ финансирования бюджетного дефицита.

Все более активно стал осваиваться способ резервирования бюджетных доходов, хотя это и не предусмотрено в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2002 год» создан финансовый резерв за счет профицита бюджета в сумме 109,8 млрд руб. и свободных остатков средств федерального бюджета на счетах Федерального казначейства по состоянию на 1 января 2002 г.

Средства финансового резерва могут использоваться только на замещение внутренних и внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета и погашение государственного долга Российской Федерации, Эти крупные финансовые ресурсы правительство может размещать на финансовых рынках в государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств). Управление средствами финансового резерва осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В западных экономических теориях политика бюджетного дефицита рассматривается преимущественно в аспекте проблем экономического роста и обеспечения полной занятости. В российской правительственной бюджетной политике проблемы бюджетного дефицита увязываются только в плане подавления инфляции и уплаты внешнего долга.

Различают два типа бюджетно-налоговой политики, в которой формируется тот или иной подход к бюджетному дефициту.

Стимулируюгцая бюджетно-налоговая политика имеет своей целью преодоление циклического спада экономики и предполагает увеличение государственных расходов, снижение налогов или комбинирование этих мер. В долгосрочном подходе политика снижения налогов может привести к росту бюджетного потенциала (снижению бюджетного дефицита) за счет расширения производства и накопления капитала.

Сдерживаюгщая бюджетно-налоговая политика (фискальная рестрикция) ограничивает циклический подъем экономики путем ограничения бюджетных расходов (снижения бюджетного дефицита или его полной нулификации), увеличения налогов или комбинирования этих мер. В краткосрочной перспективе такой тип бюджетно-налоговой политики позволяет снизить инфляцию спроса ценой роста безработицы и спада производства. В долгосрочной перспективе, особенно при минимизации государственных инвестиций, сдерживающая бюджетно-налоговая политика при сочетании с жесткой денежно-кредитной политикой и неэффективным управлением экономикой со стороны государства создает предпосылки для разрушения экономического потенциала, что нередко является реальностью в переходной экономике, в том числе и в России.

Если бюджетный дефицит возникает вследствие необходимости осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики и ее модернизацию или в результате чрезвычайных обстоятельств (проведение антитеррористических операций, ликвидация стихийных бедствий или других чрезвычайных ситуаций, например, энергетического кризиса в Приморском крае), то этот Дефицит является структурным и необходимым для проведения обоснованной государственной политики по стабилизации экономики и защите интересов общества, когда текущих бюджетных расходов становится недостаточно.

Наряду со структурным может иметь место циклический дефицит (излишек), который отражает конъюнктурные явления, неизбежные в капиталистической рыночной экономике. Поэтому одной из основных задач бюджетно-налоговой политики является создание системы встроенных стабилизаторов экономики, которая позволяла бы ослабить эффекты колебательных явлений как в потреблении, так и в накоплении сектора домашних хозяйств, коммерческих организаций и государства.

При дискреционной бюджетно-фискальной политике, характеризующейся целенаправленным изменением величин государственных расходов, налогов и бюджетного сальдо (дефицита или профицита); в период спада создается дефицит госбюджета для увеличения государственных расходов (например, на производственные инвестиции с целью создания новых рабочих мест) или снижения налогов. В период циклического подъема рыночной экономики целенаправленно создается бюджетный профицит.

Особенности формирования и регулирования бюджетных дефицитов в переходной экономике

В переходной экономике бюджетные дефициты (профициты) возникают как в силу общих причин, указанных выше, так и под воздействием специфических особенностей экономической политики рыночных преобразований. Механизм бюджетного дефицита (профицита) искажается, его реальные размеры затушевываются.

Порождая инфляцию общей либерализацией экономических отношений, снятием контроля с предпринимательских доходов и цен в сфере производства и обращения (без создания конкурентной среды), правительство на первых этапах перехода к рынку получает огромные инфляционные налоги, замораживая или задерживая индексацию бюджетных расходов.

В силу этих «ножниц» удается сжать бюджетный дефицит, частично сбить спрос. В этих же целях используется жесткая денежно-кредитная политика: повышаются до «положительной» ставка рефинансирования Центрального банка и процентные ставки коммерческих банков; урезаются кредиты экономике. Политика бюджетного дефицита в переходной экономике подчинена задачам ограничения инфляции, вызываемой либерализацией и монополизмом экономики. Поэтому она выступает как фактор, противоречащий задачам сохранения экономического потенциала и экономического роста.

В условиях переходной экономики правительство, как правило, не способно эффективно управлять взаимосвязями между конъюнктурой экономики и бюджетными дефицитами или профицитами. Проводится однобокая и однолинейная бюджетная и монетаристская политика на сдерживание или подавление инфляции за счет резкого ограничения бюджетных расходов по всем основным статьям бюджетной классификации, а также политика сжатия денежной массы, ведущая к хроническому кризису неплатежей.

При несвоевременном отказе от рестрикционной политики, как показывает опыт России и некоторых стран Центральной и Восточной Европы (Польша, Венгрия, Чехия), возникают проблемы глубокой стагнации и длительного спада, предприятия реального сектора лишаются оборотных средств и накоплений, подпадают под пресс высоких налогов и оказываются неспособными не только к инвестиционной деятельности, но нередко и к простому воспроизводству производственных мощностей и кадрового потенциала.

В этот период само явление бюджетного дефицита отражает не только дисбаланс доходов и расходов, а общий финансовый кризис: вслед за глубоким спадом материального производства имеет место спад реальных доходов и расходов государственного бюджета (бюджетной системы). Бюджетная «кривая» вогнута вниз, а не направлена по восходящей колебательной траектории. Бюджетные дефициты не отражают в полной степени глубокий бюджетный кризис, ибо доходы и расходы деформированы, в реальном исчислении их объемы падают, а бюджетные дефициты (т.е. различия номинальных объемов бюджетных доходов и расходов) могут быть незначительными, поскольку государство резко сокращает финансирование многих отраслей и жизненных потребностей страны, учреждений социальной сферы, науки, здравоохранения и образования. Свертываются расходы на финансирование капитальных вложений и вообще на поддержку национальной экономики. Бюджет приобретает «потребительский характер».

Бюджетная система, получившая в начале инфляционного бума большие инфляционные «профициты», очень скоро попадает в ситуацию хронического бюджетного кризиса, нарастающей Дефицитности и сжатия реального бюджетного потенциала с угрозой полномасштабного финансового краха, что и случилось в России в августе 1998 г.

Постепенно некоторые кризисные факторы ослабевают, однако условий для устойчивого экономического роста и бурного подъема экономики на базе научно-технического прогресса либерально-монетаристская политика не создает.

При этом бюджетный дефицит может «укладываться» в границы, признаваемые как достаточно приемлемые для рыночной экономики (табл. 2).

Таблица 2

После 1994 г. пределы колебаний бюджетного дефицита в це-. лом не выходят за границы, близкие к нормальным колебаниям рыночного цикла, а начиная с 2000 г. дефицит «перерастает» в профицит.

В рыночно-трансформируемой экономике нельзя решить задачи антиинфляционной политики и реальной финансовой стабилизации одними инструментами регулирования бюджетной сбалансированности и денежной массы. Как показывает опыт России и других стран с переходной экономикой, сочетание жесткой бюджетной политики (сжатие на протяжении 15 лет бюджетных расходов в их реальном исчислении) с жесткой денежно-кредитной политикой (исключение ресурсов Центрального банка из источников финансирования бюджетного дефицита и его «отключение» от кредитования народного хозяйства) также не решают проблемы понижения инфляции до однозначного уровня.

Своеобразная политика «двойного стандарта», когда в отношении госсектора, бюджетной сферы, оборонного заказа проводится жесткая бюджетно-финансовая политика, а в частном секторе, вплоть до теневой экономики, политика сверхлиберализации, является причиной, с одной стороны, сжатия внутреннего спроса, инвестиций и стерилизации рублевой денежной массы, следовательно, причиной спада, стагнации или ограничительной модернизации производства, с другой выступает причиной постоянно высокого уровня инфляции, подпитываемого либерализацией роста цен и доходов в негосударственном секторе.

Бюджетный дефицит в регионах

Бюджетные дефициты различных видов и форм возникают как в силу общих причин, так и вследствие особенностей экономического и финансового состояния того или иного региона, города, территории местного самоуправления. Общими причинами возникновения дефицитов в условиях переходного периода являются кризисное положение части предприятий и снижение их рентабельности и платежеспособности, сокрытие доходов от налогообложения теневой экономикой, рост бюджетных расходов из-за повышения цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий и др. Так, в 2005 г. доля убыточных структур в общем числе коммерческих организаций составила 34,5\%; сумма их убытков достигла 249,1 млрд руб., что привело к снижению поступлений в бюджет всех уровней платежей по налогу на прибыль.

Наоборот, сокращение недоимки по налоговым платежам способствует снижению дефицитности бюджетов всех уровней. По результатам 2005 г. недоимка по налоговым платежам в консолидированный бюджет страны в целом по сравнению с 1 января Л004 г. снизилась на 27,5\%, в том числе по налогу на добавленную стоимость на 20,1\%, налогу на прибыль (доход) предприятий и организаций на 49,9\%, налогу на добычу полезных ископаемых на 81,0\%. Вместе с тем велика сумма приостановленных к взысканию платежей в консолидированный бюджет, составившая на ! января 2006 г. 485,8 млрд руб., а общая сумма налоговой задолженности 754,3 млрд руб. Такая ситуация может быть характеризована как самовольное льготирование коммерческих структур за счет государства.

В 2005 г. отрицательное влияние на сбалансированность бюджетов, особенно на региональном и местном уровнях, оказал существенно более высокий, чем в среднем по промышленности, рост иен на энергоносители. Так, индекс иен на топливно-энергетические ресурсы составил 139,5\% к уровню начала года, в то время как в обрабатывающих отраслях он составил 108,4\%. Следовательно, непропорциональный рост затрат бюджетных учреждений на электроэнергию, газ и услуги ЖКХ стал фактором не только перераспределения структуры бюджетных расходов (снижением реальных социальных расходов и бюджетных инвестиций), но и разбалансированности доходной и расходной части региональных и местных бюджетов.

Влияние особенностей социально-экономического положения регионов и территорий местного самоуправления на дефицитность бюджетов этого уровня проявляется в так называемых «регионах донорах» и «регионах реципиентах». Первые обладают большим бюджетно-налоговым потенциалом и способны в принципе самостоятельно, без помощи федерального бюджета и при уплате с территории всех платежей в федеральный бюджет обеспечить бездефицитность своих бюджетов. К таким регионам в России в разные годы рыночных реформ относилась небольшая группа субъектов Федерации (10-12), в том числе Москва, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий АО, Самарская, Липецкая, Белгородская области и др.

Однако даже в бюджетно-достаточных регионах бюджеты нередко формируются с бюджетным дефицитом, вызываемым колебаниями экономической конъюнктуры и политикой местных властей в области бюджетных расходов на нужды территории (более быстрый рост расходов на социальные цели, чем в среднем по стране; высокая инвестиционная активность; соображения политического характера и неурегулированность взаимоотношений с федеральным Центром; заинтересованность в больших размерах федеральных трансфертов и т.д.).

В период рыночной трансформации бюджетная сбалансированность существенно зависит от состояния денежно-кредитной системы, поскольку она обеспечивает обслуживание счетов бюджетов всех уровней. Бартерные платежи, взаиморасчеты и другие суррогатные денежные инструменты, а также большая взаимная кредиторская и дебиторская задолженность предприятий резко сужали сферу нормальных денежных отношений, на которых базируется бюджетная система. В настоящее время по сравнению с 1992-1999 гг. платежный кризис в основном преодолен и все бюджеты формируются в денежной форме, без использования-меха-низмов взаиморасчетов.