3. межбюджетные отношения и механизмы регулирования бюджетов

3. межбюджетные отношения и механизмы регулирования бюджетов

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, с другой о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Безусловно, в настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетной системе возрастает. Это связано, прежде всего, с федерализацией властных отношений, что соответственно предполагает необходимость возрастания роли органов власти субъектов Федерации. Однако не менее, а, может быть, и более важную роль продолжают играть и местные (в том числе муниципальные) бюджеты. Тем не менее трудности и недостатки в отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться как бы вне поля зрения и политиков, и экономистов.

Бюджет субъектов Федерации — это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода на экономическое и социальное развитие субъекта Федерации.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью (таково, например, большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций). Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня. Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации реализуется в их функциях:

Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

Аккумулирование бюджетных средств, включая ресурсы, поступающие в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня.

Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соб людением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Самообеспечение внутри региональных социальных про грамм, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей насе ления в определенных жизненных благах и реализация его нацио нально-этнических интересов.

Формирование инфраструктурного каркаса территории (от расли «местного хозяйства», местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержа ния внутри региональных связей.

Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса су-шествования и развития территории.

Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой актив ности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т.д.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики возможности реализации данных функций, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Бюджеты субъектов Федерации — один из главных каналов Доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется в известной мере и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния народа.

Для того чтобы региональные бюджеты выполняли все вышеизложенные функции, они должны отвечать требованиям целевой региональной ориентации, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственно го бюджетно-налогового хозяйства. Региональные бюджеты должны основываться на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой; вбирать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограничений; обеспечивать независимость регионального руководства; поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона. Как только построение и функционирование региональных бюджетов начинает определяться политическими пристрастиями государственных и региональных властей или задачами общей перестройки экономики и т.д., ни о каком сущностном содержании этих систем говорить уже не приходится.

Кроме того, бюджеты субъектов Федерации должны быть простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т.д.), воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т.п.).

Разграничение бюджетных полномочий

Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которая гарантировала бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свела бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств.

Мировая практика знает следующие принципиальные подходы к решению проблемы разделения налогов.

1. Каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, например федеральные, субъектов Федерации и местные. Предприятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать целиком в бюджет данного уровня. Такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные правила игры между субъектами Федерации и Центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении. Между тем в России дело обстоит далеко не так, регионы в этом отношении явно разнородны.

2. Соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, скажем федеральным, региональным и местным. Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенным территориям (в масштабах всей страны, в границах субъекта Федерации и т.д.) исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на Центр как можно большего давления, с тем чтобы Получить бюджетно-налоговые льготы путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех на этом поприще одного региона служит стимулом еще большей активизации других.

Результат резкое усиление индивидуально-регионального регулирования бюджетных отношений. Бюджетно-налоговая система приобретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учесть специфику российских регионов.

3. Использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки.

Каждый из описанных способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные недостатки. Одновременно представляется целесообразным использовать все три способа разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, разумно сочетая их. Именно такое сочетание позволит учесть специфику конкретных видов налоговых поступлений, их функциональное назначение и степень влияния на процесс общественного воспроизводства.

Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация.

Разграничение налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней основывается на следующих принципах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджет

ной системы на основе единых принципов и подходов;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны

быть достаточными для эффективной реализации закрепленных

за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджет

ной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

в) налоговые полномочия федеральных властей должны быть

достаточными для регулирования общенациональной экономики

и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства; доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться федеральными налогами;

г) налоговые полномочия региональных и местных властей не

должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, то

варов и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя

в другие регионы (муниципалитеты);

д) каждому уровню власти должно быть предоставлено право

делегировать (передавать) в установленных законодательством

Российской Федерации случаях и порядке свои налоговые полно

мочия и доходные источники нижестоящему уровню власти;

е) разграничение налоговых полномочий и доходных источни

ков должно в основном ориентироваться на вертикальное (между

уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между реги

онами, муниципалитетами) бюджетное выравнивание.

Структура полномочий в области налогообложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Региональные и особенно местные власти не обладают достаточными налоговыми полномочиями, их финансовые органы лишены ряда важных функций (сбор налогов, казначейское исполнение, контрольно-ревизионная работа). Налоговый кодекс ограничивает перечень региональных и особенно местных налогов малозначимыми вилами налогов, заведомо недостаточными для финансирования расходов регионального и местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики. Это не позволяет реализовать основополагающие принципы децентрализации бюджетной системы.

Такой подход «разделения налоговых доходов» имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, он не обеспечивает взаимосвязь между уровнем налогообложения (выбираемым в конечном счете населением регионов и муниципалитетов) и количеством/качеством получаемых бюджетных услуг — ключевого условия для повышения эффективности бюджетной системы.

Во-вторых, получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти фактически распоряжаются «чужими» деньгами как всегда в таких случаях, недостаточно ответственно.

В-третьих, в условиях, когда нормативы отчислений от «закрепленных» налогов могут быть изменены, субнациональные власти лишены долгосрочных стимулов поддерживать благоприятный инвестиционный климат, наращивать (и показывать в отчетности) собственную налоговую базу.

В-четвертых, возникает неявная конкуренция с федеральными властями за одну и ту же налоговую базу.

В-пятых, не имея полномочий для проведения налоговой политики, субнаииональные власти начинают прибегать к полулегальным рычагам воздействия на налогоплательщиков.

В-шестых, если бы население платило налоги по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность и прозрачность последних значительно возросла бы.

Поэтому совершенствование управления доходными полномочиями должно осуществляться посредством постепенного отказа от разделения налогов на «собственные» и «закрепленные», а также от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов».

Все налоги (или, по крайней мере, подавляющее их число) и поступления по ним в бюджет соответствующего уровня должны быть только собственными. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было расщепления, должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги — только в региональные бюджеты, местные налоги только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно налоговое законодательство (Налоговый кодекс) должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу «один налог — один бюджет» при существенном расширении налоговых полномочий (в рамках «закрытого» перечня налогов) региональных и особенно местных властей.

Однако для того чтобы такое представление о распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы могло быть реально претворено в жизнь, необходимо теоретически определить и законодательно закрепить структуру налоговых полномочий.

Прежде всего, следует отметить, что распределение налоговых полномочий между уровнями государственной власти и управления происходит по следующим элементам:

установление и введение налога;

определение объекта налогообложения, категории налогоплательщиков, налоговой базы, порядка исчисления налогов и налогового периода;

установление налоговой ставки;

установление налоговых льгот (освобождений);

распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня;

определение порядка и условий исполнения налогового обязательства и зачисления налоговых доходов в бюджет; администрирование налогов.

Рассмотрим более подробно каждый из этих элементов налоговых полномочий.

Разграничение полномочий по установлению и введению налогов

Основополагающим элементом налоговых полномочий органов власти различного уровня являются полномочия по установлению и введению налогов. Следует отметить, что распределение полномочий по установлению и введению налогов между органами государственной власти и управления регулируется двумя законодательными актами Российской Федерации Бюджетным и Налоговым кодексами.

Так, в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации налог считается установленным лишь в том случае, когда определены все элементы налогового механизма, а именно: налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации установление новых видов налогов отнесено к полномочиям федеральных органов власти (так называемый закрытый список налогов).

Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают лишь правом вводить региональные и местные налоги. Устанавливать они могут только отдельные элементы налогового механизма (размеры ставок по этим налогам, порядок и сроки уплаты налога и предоставлять налоговые льготы в пределах прав, определенных налоговым законодательством Российской Федерации, а также формы отчетности).

2481

Региональные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации, а законами субъектов Российской Федерации вводятся в действие.

Местные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации, вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Важно отметить, что установленное в Российской Федерации распределение налогов по видам (федеральные, региональные, местные) содержит существенно отличную от мировой практики трактовку статуса налогов. Принадлежность налога к тому или иному виду не характеризует компетенцию соответствующих органов власти по введению, управлению и распоряжению этим налогом. По каждому налогу установлен свой объем налоговых полномочий органов власти. Субфедеральные органы власти могут иметь или не иметь право на введение своего регионального или местного налога (если это право отнесено к ведению федеральных органов), по разным налогам предусмотрены различные возможности территориальных властей влиять на величину базы или ставки. По многим, в том числе федеральным, налогам налогово-бюджетное законодательство устанавливает долевое распределение полученных доходов, существенно ограничивающее право на распоряжение вводящих эти налоги органов власти.

Полномочия по определению порядка, сроков уплаты налога и зачисления налоговых доходов в бюджет

В соответствии с действующим в России порядком такие полномочия, как круг налогоплательщиков, объект налогообложения. налоговая база, налоговый период, порядок исчисления налога по всем налогам, взимаемым на территории Российской Федерации, принадлежат исключительно федеральным властям и прописываются по каждому налогу в Налоговом кодексе.

Полномочия по установлению налоговых ставок и налоговых льгот

Российское законодательство предусматривает распределение некоторой части полномочий по установлению налоговых ставок и налоговых льгот.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право устанавливать налоговые ставки и предоставлять налоговые льготы по некоторым федеральным налогам в пределах, определенных федеральным законодательством. Право предоставления льгот по налогам и сборам органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления ограничено запретом на установление льгот, носящих индивидуальный характер.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете.

Органы местного самоуправления предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете. В части сумм федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей производится только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга*

* В качестве примера распределения полномочий по установлению ставок налогов и налоговых льгот можно привести налог на прибыль организаций, лоскольку этот налог является основным источником налоговых доходов региональных бюджетов, в отношении которых региональные власти располагают существенным объемом налоговых полномочий.

Полномочия по распределению налоговых доходов между бюджетами различного уровня

Рассматривая вопрос, что представляют собой собственные и закрепленные налоги, мы достаточно подробно рассматривали этот механизм налогового регулирования. Здесь же необходимо еще раз подчеркнуть, что в компетенцию органов федеральной государственной власти Российской Федерации входит разграничение налогов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

К ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится распределение доходов от региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами, атакже определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации.

За органами местного самоуправления закреплены полномочия по определению порядка направления в местные бюджеты местных налогов и сборов.

Такая система не обеспечивает региональные и местные бюджеты ресурсами, необходимыми для самостоятельного выполнения их функций, побуждает их постоянно требовать ресурсы от Центра. В целом речь идет не только о формальных нарушениях принципов федерализма, но и о принципиальной неэффективной налогово-бюджетной системе.

Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления. При этом муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Однако предоставление законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации права определять размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, приводит к неравномерному распределению доходов между бюджетами муниципальных образований и не гарантирует им постоянных доходов.

Полномочия органов государственной власти

субъектов Российской Федерации в отношении налоговых доходов местных бюджетов

В соответствии с действующим в настоящее время Бюджетным кодексом РФ (ст. 58) собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее 3 лет.

Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривается, что доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по единым для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Российской Федерации нормативам отчислений, установленными законом субъекта Российской Федерации. Установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок не допускается.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Российской Федерации нормативами отчислений, установленными законом субъекта Российской Федерации, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок также не допускается.

В ранее действовавшей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в отмененном Законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» региональным властям предоставлялось право дифференцировать для различных муниципальных образований доли соответствующих налогов, причем они могли ежегодно менять соотношение долей от указанных налогов, закрепляемых за различными муниципальными образованиями. В этом случае отчисления от регулирующих налогов по своей сути приближались к нецелевой финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации.

Исходя из изложенного выше материала, можно убедиться, что в основу управления доходным потенциалом бюджетов разных уровней в российской бюджетной системе положен принцип «разделения» налоговых доходов, а не распределения налоговых полномочий. Это позволило сформировать такую структуру доходного потенциала бюджетной системы, которая характеризуется тем, что более 90\% налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируется за счет отчислений от федеральных (закрепленных) налогов. Собственные налоги региональных и местных бюджетов составляют соответственно 13 и 8\% их общих доходов.

Следует отметить, что в большинстве стран с федеративным устройством, особенно в таких развитых федерациях, как США и Канада, субфедеральные органы власти обладают гораздо большей свободой регулировать свою собственную доходную обеспеченность.

Разграничение полномочий между органами власти различного уровня в сфере налогового администрирования

Под термином «налоговое администрирование» понимаются полномочия органов власти по определению основных понятий, используемых в налоговом законодательстве, определению прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов по исполнению налогового законодательства, процедур налогового контроля, ответственности за налоговые правонарушения, процедур обжалования решений и действий налоговых органов и т. д.

Одной из основных задач бюджетной реформы является создание системы администраторов бюджетных средств и четкое разграничение между ними полномочий, а также создание стимулов, для чтобы эти полномочия реализовывались.

В связи с этим в новой редакции Бюджетного кодекса вводится понятие «администратор доходов бюджета* это орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетное учреждение, созданное органом государственной власти, органом местного самоуправления, осуществляющие в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Полномочия органов власти в сфере налогового администрирования играют существенную роль и являются одними из наиболее важных в обшем перечне составляющих налоговых полномочий. После осуществления сбора налоговых поступлений задача по их дальнейшему управлению в процессе исполнения бюджета реализуется без особых трудностей. За исключением тех случаев, когда в отношении части поступивших налоговых доходов действует какое-либо бронирование, все налоговые поступления следуют в качестве общих доходов в общий бюджет, если бюджет разделен на текущий и капитальный, то налоговые поступления становятся частью текущего бюджета.

Рассмотрим основные принципы разграничения полномочий в сфере налогового администрирования между органами государственной власти и местного самоуправления.

Участниками, имеющими полномочия в сфере налогового ад министрирования, являются: t

1) налоговые органы (Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы);

таможенные органы (Государственный таможенный коми тет — федеральный орган исполнительной власти, уполномочен ный по контролю и надзору в области таможенного дела, подчи ненные ему таможенные органы Российской Федерации);

государственные органы исполнительной власти и испол нительные органы местного самоуправления, другие уполномо ченные ими органы, должностные лица и организации, осущест вляющие в установленном порядке прием от налогоплательщиков (плательщиков сборов) денежных средств в счет уплаты налогов (сборов) и их перечисление (перевод) в бюджеты (далее — сбор щики налогов и сборов), а также контроль за их уплатой налого плательщиками и плательщикам и. сборов;

органы государственных внебюджетных фондов.

Бюджетные полномочия администраторов доходов бюджета

Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

осуществляет планирование (прогнозирование) доходов бюджета;

осуществляет начисление, контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты поступлений в бюджет, а также пеней и штрафов по ним;

осуществляет взыскание неуплаченных (не полностью уплаченных) поступлений в бюджет;

принимает решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (юысканных) поступлений бюджет, а также пеней и штрафов по ним;

формирует и представляет бюджетную отчетность.

Бюджетные полномочия администратора доходов бюджета могут осуществляться, полностью или частично, через подведомственные ему территориальные органы и (или) бюджетные учреждения.

Бюджетные полномочия администратора доходов бюджета осуществляются налоговыми и таможенными органами в части, не противоречащей полномочиям указанных органов, установленных соответственно Налоговым кодексом РФ и Таможенным кодексом РФ.

Федеральная налоговая служба (ФНС) России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.

Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями. Служба и ее территориальные органы управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции службы, инспекции службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции службы межрайонного уровня (далее налоговые органы) составляют единую централизованную систему налоговых органов.

Таможенные органы, являясь органами федеральной власти, пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации (департа мент налоговой и таможенно-тарифной политики) обеспечивает проведение единой налоговой политики в Российской Федерации и координирует деятельность в этой сфере иных федеральных ор ганов исполнительной власти, дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, утверждает формы расчетов по налогам и фор мы налоговых деклараций, обязательные для налогоплательщи ков, а также порядок их заполнения. »

Для осуществления своих полномочий Минфин может создавать свои территориальные органы.

К компетенции министерств финансов республик, финансовых управлений (департаментов, отделов) администраций краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов относится разработка необходимых мер по налоговому стимулированию предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, способствующих увеличению доходов и поступлений в бюджеты; разработка проектов нормативов отчислений от доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты; разработка предложений по совершенствованию налоговой"политики на территории субъекта Российской Федерации; обеспечение оценки налоговых льгот, внесение предложений по вопросам целесообразности применения установленных и устанавливаемых льгот по уплате налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Управления (департаменты, отделы) финансов районов и городов участвуют в разработке необходимых мер по налоговому стимулированию предпринимательской и другой хозяйственной деятельности, в подготовке проектов решений по введению или отмене местных налогов и сборов.

Компетенции финансовых органов местного самоуправления с сфере налогового администрирования аналогичны в рамках их полномочий по местным налогам и сборам.

В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, прием от налогоплательщиков и (или) плательщиков сборов средств в уплату налогов и (или) сборов и перечисление их в бюджет может осуществляться государственными органами, органами местного самоуправления — сборщиками налогов и (или) сборов (часть первая ст. 25 Налогового кодекса Российской Федерации). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут определять круг прав и обязанностей и ответственность сборшиков налогов и (или) сборов (часть вторая ст. 25 Налогового кодекса Российской Федерации).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов, дают письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Полномочия органов внутренних дел в сфере налогового администрирования заключаются, прежде всего, в том, что по запросу налоговых органов органы внутренних дел участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.

Таким образом, резюмируя распределение основных функций в области налогового администрирования, можно сделать вывод о том, что все существенные полномочия в сфере налогового администрирования сосредоточены на уровне федеральных властей. С одной стороны, данное положение нельзя не признать благоприятным, так как при слабом контроле за исполнением и недостаточных возможностях по обеспечению исполнения федерального законодательства, передача на субнациональные уровни власти полномочий по налоговому администрированию могла бы привести к негативным последствиям для предпринимательской деятельности. В соответствии со сложившимся разграничением полномочий такое положение отвечает принципам минимизации числа контролирующих органов и экономии затрат налогоплательщиков и бюджета на налоговое администрирование.

С другой стороны, тот факт, что региональные и местные власти не располагают полномочиями в области налогового администрирования и, что важнее, не несут расходов по администрированию налогов и платежей, приводит к ситуации, когда органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления принимают решения по изменению правил налогообложения без учета возможного роста издержек на налоговое администрирование.

Необходимо отметить, что из приведенного выше заключения не следует однозначного вывода о необходимости передачи полномочий по налоговому администрированию региональным и местным властям.

Сложившаяся в настоящее время (и подтвержденная положениями Налогового кодекса) информационная монополия федеральных налоговых органов на сведения об исполнении налогоплательщиками своих обязанностей перед бюджетной системой Российской Федерации препятствует региональным и местным финансовым органам осуществлять свои полномочия в области исполнения доходной части соответствующих бюджетов, а также в области межбюджетного регулирования.

Необходимость рассмотрения способов совершенствования отношений между федеральными налоговыми органами и финансовыми органами субнациональных административно-территориальных образований многократно увеличилась в связи с вступлением в силу новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предполагающего как изменения некоторых сложившихся к настоящему времени принципов предоставления информации налоговыми органами в разрезе муниципальных образований, так и более интенсивный обмен информацией между финансовыми органами субъектов Федерации, муниципальных образований и налоговыми органами. Более того, выполнение всех требований как новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и новой редакции Бюджетного кодекса предполагает наличие единого для всех российских регионов порядка оперативного взаимодействия между территориальными подразделениями Федеральной налоговой службы и финансовыми органами субъектов Федерации.

Такой порядок установлен Правилами заключения соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением (утверждено постановлением Правительства РФ от 21 марта 2005 г. № 149).

Правила регулируют отношения, связанные с заключением соглашений с субъектами Российской Федерации, для которых в течение двух из трех последних отчетных лет доля дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в общем объеме собственных доходов превышала 50\%.

■Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении налоговых доходов местных бюджетов

Доли некоторых федеральных налогов (подоходного налога, налога на прибыль организаций, налога на добавленную стоимость, акцизов на спирт, водку, ликероводочные изделия и остальные виды подакцизных товаров) распределяются между бюджетами разных уровней и закрепляются за муниципальными образованиями на постоянной основе. Размеры минимальных долей (в процентах) вышеперечисленных федеральных налогов определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе законом разграничить источники доходов местных бюджетов между муниципальными образованиями, если в границах территории муниципального образования, (за исключением города) имеются другие муниципальные образования (п. 7 ст. 7 указанного Федерального закона). В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов регламентируется уставом города.

Положения п. 7 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что в отношении внутригородских муниципальных образований закрепление собственных налогов и сборов регламентируется уставом города, тогда как источники доходов всех остальных муниципальных образований, находящихся в границах территории другого муниципального образования, разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, ставят муниципальные образования в неравные условия и предоставляют одному муниципальному образованию большее количество прав по сравнению с Другим муниципальным образованием.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность й соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Эти нормы содержатся в абзаце третьем п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления н Российской Федерации». Закрепление в той же статье нормы о разграничении предметов ведения, объектов собственности, источников доходов бюджетов между внутригородскими муниципальными образованиями уставом города создает ситуацию доминирования одного муниципального образования над другим. Городское муниципальное образование обладает большим объемом полномочий, в том числе налоговых, чем внутригородские муниципальные образования. Помимо того, городское муниципальное образование фактически уравнено с субъектом Российской Федерации и наделено аналогичными с ним полномочиями (полномочиями по разграничению источников доходов местных бюджетов).

Крометого, предоставлениезаконодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации права определять размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, приводит к неравномерному распределению доходов между бюджетами муниципальных образований и не гарантирует им постоянных доходов. Как указано в п. 5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем натри года).

Региональные власти могут дифференцировать для различных муниципальных образований доли соответствующих налогов, закрепляемые на постоянной основе, причем они вправе ежегодно менять соотношение долей от указанных налогов, закрепляемых за различными муниципальными образованиями. В этом случае отчисления от регулирующих налогов по своей сути приближаются к нецелевой финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации, потому что конкретные доли (в процентах) от федеральных налогов определяются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в законах о бюджете субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год.