1. классификация фондов и их социально-экономическое содержание

1. классификация фондов и их социально-экономическое содержание

В основу классификации фондов, действующих в настоящее время в российской финансовой системе, могут быть положены самые различные критерии и их сочетание:

по принадлежности государственные, негосударственные, частные;

по территориальному принципу — федеральные, региональные, межрегиональные, местные;

по отраслевому принципу отраслевые, межотраслевые;

по признаку места в финансовой системе бюджетные, внебюджетные;

по конкретному назначению — под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (по-мошь малоимущим гражданам, инвалидам, спортсменам) и т.д.

Фонды можно также структурировать исходя из критерия их места в финансах общественного сектора. Тогда их классификация будет выглядеть следующим образом.

Бюджетные фонды: целевые бюджетные; резервные; межбюджетного регулирования.

Внебюджетные фонды: а) государственные и муниципальные внебюджетные фонды: государственные внебюджетные социально-страховые фонды; внебюджетные фонды субъектов РФ; местные муниципальные фонды; б) экономические внебюджетные фонды: отраслевые, межотраслевые, специальные фонды; фонды поддержки предпринимательства, развития конкуренции; фонды поддержки науки; инвестиционные фонды (паевые, акционерные); в) негосударственные социальные внебюджетные фонды: негосударственные пенсионные фонды; благотворительные фонды; социальные инвестиционные фонды.

Фондам присущи общие и специфические черты как особой форме финансов общественного сектора, объясняющие их многообразие и энергичное развитие.

Во-первых, фонд выступает одновременно как форма перераспределительных отношений, как результат финансовых потоков и как субъект финансовых отношений — финансовый институт.

Во-вторых, важны цели, конечные задачи создания фондов. Речь идет об аккумулировании ресурсов для общественно значи Глава 11. Система специальных бюджетных и внебюджетных фондов...

323

мых целей. Многовариантность общественно полезных задач (от строительства дорог до решения конкретных экологических и социальных проблем) порождает многообразие фондов.

В-третьих, это некоммерческий статус, т.е. цель деятельности ориентирована не на получение максимально возможной прибыли, а на выполнение другой целевой задачи, признанной обществом*. В рыночных отношениях внебюджетные фонды обладают отличным от рыночного некоммерческим механизмом хозяйствования.

В-четвертых, характер движения финансовых средств — первичен сбор, аккумулирование источников, вторично их распределение при обязательности целевого характера расходования.

В-пятых, особая организация управления наличие попечительского совета, а также публичность отчетности об использовании своих средств и имущества.

В-шестых, особый юридический статус. Гражданским кодексом РФ установлена норма, согласно которой фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели . Однако существуют фонды, использующие все преимущества фондового формирования и распределения ресурсов, но не имеющие юридического лица. Так, целевые бюджетные, паевые и некоторые другие фонды не являются юридическими лицами и функционируют, например, как бюджетные или внебюджетные субсчета.

Энергичное развитие фондов за рамками бюджета во многом объясняется необходимостью общественно значимых видов деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе или обеспечение которых государство заинтересовано гарантировать. Экономическая теория называет эту деятельность производством общественных (смешанно-об-шеетвенных) благ или благ общественного пользования. Фонды

Некоммерческий статус вовсе не отрицает возможности получения прибыли как таковой (в рыночной экономике она является важнейшим критерием эффективности деятельности), но здесь речь идет о другой системе приоритетности целей.

См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 и 2. М., 1994. Ст. 118.

выступают реальным инструментом преодоления провалов рынка в сфере производства этих благ и обеспечения дифференцированного спроса. С другой стороны, особенно в переходной экономике, внебюджетные фонды являются формой неограниченной децентрализации государственных полномочий, передаваемых на территориальный уровень управления зачастую без соответствующего доходного обеспечения бюджетными ресурсами.

Фонды имеют особенности как на стадии формирования финансовых ресурсов, так и на стадии их использования. Особенности формирования ресурсов фондов связаны с многообразием их источников, их отличием от бюджетных. Как известно, основная доля доходов бюджетов формируется за счет налогов — инструмента экономического принуждения. Набор доходных инструментов фондов значительно разнообразнее, носит гораздо более выраженный экономический, добровольный характер. Источниками внебюджетных фондов выступают, как правило, целевые налоги, страховые платежи, относимые, как правило, на издержки, сборы за пользование, т.е. частичная оплата услуг (смешанно-общественных благ), а также добровольные перечисления из прибыли (дохода).

Что же касается распределения финансовых ресурсов, то фонды, на наш взгляд, обладают серьезными преимуществами, повышающими эффективность использования финансовых средств. Во-первых, это конкурентные начала — распределение ресурсов в различных формах (гранты, льготные кредиты и т.д.), как правило, осуществляется на конкурсной основе. Во-вторых, достижение селективной поддержки наиболее приоритетных в данный конкретный момент направлений развития. В-третьих, это высокая степень адресности выделяемых ресурсов.

Каждая подгруппа фондов (бюджетные и внебюджетные) имеет свою, отличную от других нормативно-законодательную базу, источники формирования доходов, направления расходования ресурсов, формы контроля за их деятельностью.

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов (целевых, резервных, межбюджетного регулирования) являются Бюджетный кодекс РФ, а также ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете, законы субъектов РФ о региональных бюджетах, нормативно-правовые акты местного самоуправления о местных бюджетах, где закрепляются доходные источники и доходы для бюджетных фондов, а также их расходы на целевые задачи. Разработка и представление проекта закона о федеральном бюджете в законодательные органы власти предполагает и детальную проработку отчетов бюджетных фондов об их исполнении за предыдущий период, т.е. реализацию принципиальных положений о контроле и публичной отчетности.

Целевые бюджетные фонды являются важным средством решения общегосударственных целевых задач по развитию инфраструктуры народного хозяйства, охране окружающей среды, укреплению институтов общества. Понятие целевого бюджетного фонда введено ст. 17 Бюджетного кодекса РФ как фонда денежных средств, образуемого в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и используемого по отдельной смете.

Другой тип бюджетных фондов и на уровне федерального бюджета, и в субфедеральных бюджетах фонды межбюджетного регулирования. В их числе Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд компенсаций, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.