3. источники финансирования социальной сферы

3. источники финансирования социальной сферы

Для полноценного сопоставимого анализа всех государственных расходов в России необходимо рассмотреть общественные финансы, выделив в расходах федеральный бюджет, консолидированный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Так, федеральный бюджет на 2005 г. сформировался с учетом отмены расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования, изменения форм предоставления социальных льгот.

Анализ данных, приведенных в табл. 2, подтверждает процесс снижения доли расходов федерального бюджета на социальные статьи. Снижение доли расходов бюджета на ЖКХ, образование, социальную политику объясняется тем, что федеральный бюджет концентрирует расходы на решении задач общенационального характера, поэтому многие текущие затраты осуществляют регионы в рамках разграничения полномочий.

Расходы на ЖКХ в основном проходят по территориальным бюджетам (1,72\% к ВВП). На социальную политику территории выделяют ресурсы, равные 1,9\% ВВП, а расходы консолидированного бюджета составляют 2,8\%.

Таким образом, в целом в федеральном бюджете в 2005 г. социальные расходы по рассматриваемому кругу социальных статей составили 2,4\% ВВП, в территориальных бюджетах-9,24\%, в консолидированном бюджете — 11,64\% ВВП.

Совокупные расходы на социально-культурную сферу с учетом ресурсов государственных социально-страховых фондов составляют в настоящее время около 18,6 \% ВВП (см. табл. 3).

В реформируемых экономиках разделение финансовых обязательств по обеспечению социальных услуг между тремя субъектами — государством, фирмами и домашними хозяйствами — принимает формы, в корне отличные от дореформенного периода -они перераспределяются преимущественно между государством и домашними хозяйствами.

Вклад предприятий существенно сокращается. Однако при этом сохраняются различные формы косвенного переложения части социальных расходов с государства на предприятия (установление низких коммунальных тарифов для населения и бюджетных организаций, рост задолженности за коммунальные услуги бюджетной сферы, существенная разница в транспортных тарифах пассажирских и грузовых перевозок и т.д.).

Масштабное использование социальной инфраструктуры и социальных фондов предприятий становится неприемлемым в рыночных условиях, поскольку снижает ценовую конкурентоспособность товаров, производимых на предприятиях, за счет утяжеления структуры издержек. Закономерный результат для рыночных условий — массовый «сброс» социальной инфраструктуры, ведомственного жилья предприятий на местные бюджеты, которые стали практически повсеместно дефицитными. Объективным следствием рассматриваемого процесса стало неуправляемое движение в сторону коммерциализации основных социальных услуг, т.е. стихийное перекладывание финансовой нагрузки на доходы населения, как правило, без учета растущей дифференциации доходов, а также социальной значимости равного доступа к основным социальным услугам.

Новые перспективы открывает переход с 2006 г. на среднесрочное планирование бюджета в рамках трехлетнего плана. Впервые вводится разграничение действующих и принимаемых обязательств государства, что должно обеспечить выполнение установленных законами расходных обязательств. Инновационный прорыв для современной России — это реальное слагаемое быстрой модернизации страны. Путь повышения качества жизни людей и конкурентоспособности экономики. На достижение стратегической цели — повышение уровня и качества жизни населения — в 2006 г. выделяется 48\% от общего объема расходов федерального бюджета. Наиболее существенный рост в рамках социальной составляющей бюджета предполагается осуществить в сфере здравоохранения (164,3\%), ЖКХ (306,8\%), образования (129,5\%).

Основную долю расходов по данному направлению (79\%) составляют межбюджетные трансферты, за счет которых осуществляется выравнивание различий в уровне обеспеченности бюджетными услугами российских регионов и частичное возмещение расходов региональных бюджетов на оказание адресной социальной помощи. Межбюджетные трансферты позволят снизить уровень дифференциации бюджетной обеспеченности регионов в 2006 г. до уровня не ниже 64\% от среднероссийского, существенное повышение бюджетной обеспеченности охватит треть населения России.

Перспективный финансовый план на 2006-2008 гг. предусматривает средства на индексацию заработной платы бюджетников, что обеспечит удвоение к середине 2008 г. фонда оплаты труда работников бюджетной сферы, оплачиваемых по ETC. Реализация поставленной задачи обеспечит прирост реально располагаемых денежных доходов населения на уровне 7,2\% в год, прирост реальной пенсии на 17,7\% в 2006 г., 15,5\% в 2007 г. и 12,2\%-в 2008 г.

За счет расходов на образование в 2006-2008 гг. планируется обеспечить доступность качественного образования для всех слоев населения. Так, программами начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в 2006 г будет охвачено 30\%, а к 2008 г. 35\% населения в возрасте 15-34 лет. В 2006-2008 гг. в федеральных учреждениях среднего и высшего профессионального образования за счет бюджетных средств будет обучаться соответственно 1 и 3 млн студентов. Суммарно в области повышения уровня и качества жизни населения государственные расходы позволят к 2008 г. добиться следующих результатов (табл. 4).

С принятием изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации был сделан важный шаг на пути законодательного обеспечения разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а следующим, самым серьезным шагом стало принятие в 2004 г. Федерального закона «О внесении изме-

346 Государственные и мушщипальные финансы

Глава 12. Финансы социальной сферы 347

нений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таблица 4

Планируемые результаты реализации социальной составляющей федерального бюджета 2006 г. и среднесрочного плана до 2008 г.

Соотношение между средней заработной платой и прожиточным минимумом трудоспособного населения

(прирост к 2005 г.)

- на 4\%

на 71\%

Соотношение между средним размером пенсий и прожиточным минимумом

С 11,2 в 2005 г. до 10,3 в 2008 г.

- на ] 7\%

с 65,9 до 67 лет

Удельный вес трудоустроенных граждан в обшей численности граждан, обратившихся в органы службы занятости

Ожидаемая продолжи гелыюсть жизни при рождении

Коэффициент младенческой смертности на 1000 родившиеся

на 4,8\% |

Доля населения с

денежными доходами

ниже прожиточного

минимума

Полного пересмотра и анализа с точки зрения возможности реализации в новых условиях положений федеральных законов о бюджетном финансировании потребовала практически вся законодательная база, так или иначе затрагивающая вопросы финансирования. Были проанализированы множество отраслевых льгот, социальные льготы, которые предоставлялись отдельным, нуждающимся в них категориям населения и членам их семей, с целью исключить дублирующие положения по предоставлению социальных льгот.

По результатам проведенного анализа действующего законодательства было принято решение внести изменения в 151-й законодательный акт Российской Федерации и ряд законодательных актов признать утратившими силу. Речь идет о кардинальной модернизации системы социального обеспечения. Ключевую роль в реализации поставленных задач сыграло принятие нового федерального законодательства. Оно предусматривает радикальные изменения порядка предоставления социальных гарантий, а следовательно, меняет механизм функционирования многих систем: социальной зашиты, здравоохранения, транспорта, связи, ЖКХ, деятельности фондов медицинского, социального, пенсионного страхования.

Суть предлагаемой реформы заключается в том, что прежние социальные преимущества льготных категорий граждан федерального уровня финансирования теперь будут заменены на ежемесячные денежные выплаты с оговоренной ежегодной индексацией, т.е. предложено оказывать государственную социальную помощь в виде предоставления гражданам набора социальных услуг, так называемого социального пакета. Этот набор включает в себя дополнительную бесплатную медицинскую помощь, в том числе предусматривающую обеспечение необходимыми лекарственными средствами, предоставление путевки на санаторно-курортное лечение и проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также в междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Несмотря на то что с принятием рассматриваемого федерального закона окончательно разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, что само по себе очень важно, отдельные положения закона носят спорный характер.

Финансирование замены льгот на денежные компенсации федеральным льготникам, а это 42 категории граждан, с 2005 г. осуществляется из федерального бюджета. Три категории льготников ветераны труда, труженики тыла и репрессированные в зоне ответственности региональных бюджетов, и это создало определенные проблемы. Хотя их льготы по сравнению с ветеранами войны, инвалидами I, И и Ш степени небольшие по масштабу, но именно ветераны труда и труженики тыла представляют самые многочисленные группы населения. Другой проблемой монетизации льгот стал новый порядок лекарственного обеспечения и транспортного обслуживания. Ряд субъектов провел полную монетизацию льгот на своей территории, ряд — частичную, а в некоторых субъектах РФ принято решение о предоставлении населению выбора, в каком виде получать льготы: в натуральной форме или в денежной.

Бюджетное финансирование социальных отраслей осуществляется в основном субъектами РФ, а значит, рационализация Данных расходов повлечет за собой существенное изменение в распределении финансовых ресурсов и полномочий между уровнями власти это означает неизбежность сложного, даже болезненного согласования новой финансовой политики Федерации и регионов, а также между самими регионами. Разумеется, в условиях не имеющей мировых аналогов территориальной, климатической, экономической дифференциации нашей страны важен контроль зарациональностьютерриториального распределения бюджетных средств, за их соответствием перспективным потребностям рынка рабочей силы и т.д. Именно поэтому эффективность использования общественных финансов в социальной сфере является одной из проблем современных реформ в России. Это означает в том числе необходимость высвобождения значительных финансовых ресурсов, которые расходуются государством не по целевому назначению, и переадресовки их нуждающимся в поддержке со стороны государства. Несомненно, адресный подход к социальным гарантиям, льготам позволит несколько сократить расходы бюджетов, но при этом важно осознават^ что реализация адресности дорого стоит в администрировании , не случайно ее могут себе позволить лишь очень развитые страны. Более достижимой задачей является одновременное усиление контроля за использованием бюджетных средств, направляемых в социальную сферу.

Выводы

Социальными приоритетами общественного развития в Российской Федерации являются рост инвестиций в человеческий потенциал (прежде всего в образование и здравоохранение), повышение эффективности предоставления государством социальной помощи, реформирование пенсионной системы и трудовых отношений.

К организационно-финансовым инструментам преобразований в социальной сфере относятся: механизмы страхования рисков утраты трудоспособности по социальным основаниям, предполагающие усиление коллективной (со стороны работодателей) и индивидуальной ответственности возмещения страхового риска; переход к адресному субсидированию потребителей в финансировании жилищно-коммунальной сферы; переход от исключительно бюджетного финансирования к субсидиарному в

В методическом плане более широкому внедрению адресной социальной помоши препятствует отсутствие эффективных процедур проверки фактической нуждаемости домохозяйств. См.: Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации: Методические рекомендации. М., 2001. С. 18.

образовании и здравоохранении; существенное дополнение распределительной системы в пенсионном обеспечении накопительными элементами; преимущественно адресная социальная помощь с проверкой нуждаемости в социальной защите населения. Цели повышения уровня и качества жизни населения реализуются через бюджетную политику, социальная направленность которой с 2006 г. заметно усилилась: социальные расходы федерального бюджета составляют 48\% всех расходов. Вместе с тем проведение социальных реформ и разграничение расходных обязательств увеличивает социальную нагрузку на региональные бюджеты, потребует высвобождения значительных финансовых ресурсов на цели социального развития, актуализирует проблемы эффективного использования общественных финансов в социальной сфере и усиления контроля за использованием бюджетных средств, направляемых в социальную сферу.

Контрольные вопросы и задания

Раскройте экономическое содержание доктрины социаль ного государства по Конституции РФ, правительственным про граммам долгосрочного и среднесрочного развития.

Проанализируйте динамику и структуру государственных расходов на социальную сферу в странах развитой рыночной эко номики и их тенденции в России последнего десятилетия.

Как вы можете охарактеризовать изменения в движении финансовых потоков в социальную сферу по конкретным направ лениям?

Какова роль государственных внебюджетных социально-страховых фондов в финансировании расходов социальной сфе ры на федеральном и территориальном уровнях?

Список литературы

Пономаренко Е.В, Финансовые приоритеты общественного сектора экономики. М., 2001.

Современная экономическая теория и реформирование экономики России. М., 2005.

Социальная политика: Учебник. М., 2004. *

Шишкин СВ. Экономика социальной сферы. М., 2003.

© Пономаренко Е.В.