2. взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы

2. взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подготовлен в целях регламентации вопросов государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Статья 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые на федеральном уровне определяет государственную гражданскую службу Российской Федерации как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Статьей 7 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривается, что для государственных и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской и муниципальной службы; ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (т.е. максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.

Вопросы финансирования государственной и муниципальной службы также находятся в тесной взаимосвязи.

Именно поэтому в ряде регионов Российской Федерации вопросы государственной и муниципальной службы могут регулироваться в рамках одного законодательного акта. Например, в Хабаровском крае принят Кодекс о государственной и муниципальной службе. В Амурской области принята программа «Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005-2007 гг.».

3. Повышение эффективности финансирования государственной гражданской службы

В соответствии со ст. 65 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» «...финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов

Российской Федерации в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации». Иными словами, принятый закон закрепляет лишь общий принцип финансирования и в целом носит отсылочный характер. Правовая форма закрепления порядка финансирования четко не определена. Это могут быть как законы, так и подзаконные акты. Следовательно, субъектом правового регулирования финансирования государственной гражданской службы могут быть как органы законодательной, так и органы исполнительной власти.

В то же время определены перспективы развития данной темы. В п. 6 ст. 71 данного закона предусмотрено образование специального органа по управлению государственной службой. Пока такой орган не создан, а его задачи и функции выполняются государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Особого внимания заслуживает отражение в федеральном законе о государственной гражданской службе проблемы эффективности ее функционирования, что является основой формирования принципиально иной системы финансирования государственной гражданской службы.

В Федеральном законе «О гражданской государственной службе» несколько раз затрагивается проблема эффективности. Так, в проекте ст. 4 «Принципы гражданской службы» говорилось, что «оценка эффективности гражданской службы и степени удовлетворения интересов общества и государства является одним из таких принципов». В принятом же законе речь идет о профессионализме и компетентности государственных служащих без акцентирования внимания на эффективности их деятельности.

Пунктом 8 ст. 47 предусматривается обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. В пункте 14 ст. 50 «Оплата труда гражданского служащего» установлено, что обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и доку-ментационного обеспечения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. И наконец, в ст. 66 «Программы развития гражданской службы* предусматривается, что «в целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов (центральных аппаратов) федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и профессионалыной служебной деятельности гражданских служащих в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы могут проводиться эксперименты».

4. Развитие норм федеральных законов о государственной службе на уровне регионального законодательства

В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статья 18 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривает, что финансирование государственной гражданской службы субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Согласно ст. 17 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов РФ. То есть снова применяется отсылочная форма решения проблемы, что указывает на слабую теоретическую проработку данного вопроса в российском законодательстве.

Статья 134 Бюджетного кодекса РФ на протяжении шести лет с июля 1998 г. и вплоть до принятия редакции от 29 декабря 2004 г. устанавливала ограничения для субъектов Российской

Федерации получателей финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, которые не имели права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы). В практике Верховного Суда РФ известен прецедент, когда в одном из субъектов Федерации— Республике Карелии была признана противоречащей федеральному законодательству ст. 19 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 г. № 167-ЗРК «О государственной службе Республики Карелия», в соответствии с которой месячные должностные оклады лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих определялись как соотношение в кратности к минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законодательством. В результате среднемесячное содержание одного государственного служащего Республики Карелия за 2003 г. составило 14 969 руб., а одного федерального государственного служащего территориального органа федерального органа исполнительной власти 9270 руб. В настоящее время утратила силу не только подвергнутая критике ст. 19 данного закона, но и еще 38 статей. В результате этот закон продолжает действовать в составе двух статей из 41 —ст. 21 «Пенсионное обеспечение» и ст. 22 «Стаж государственной службы». В дополнение к двум оставшимся статьям действующего закона «О государственной службе Республики Карелия» с 4 марта 2005 г. действует еще один республиканский закон — «О государственной гражданской службе Республики Карелия», в соответствии со ст. 8 которого должностной оклад лица, замещающего государственную должность, и гражданского служащего определяется путем умножения базовой величины 360 рублей на приводимые в этой статье коэффициенты кратности — от 2 у секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3-го класса до 40 у главы Республики Карелия .

Закон Республики Карелия от 4 марта 2005 г. № 857-ЗРК{ред. от 26 декабря 2005 г.) «О государственной гражданской службе Республики Карелия» (принят ЗС РК 24 февраля 2005 г.). Первоначальный текст документа опубл.: Карелия. 2005. №24. 10 марта.

В связи с принятием новых федеральных законов произошло обновление нормативной правовой базы не только в Республике Карелия, но и во всех других субъектах Российской Федерации.

В табл. 1 приведены некоторые данные по региональным законам о государственной гражданской службе. Как следует из представленных данных, в российских регионах с различной глубиной проработки (о чем свидетельствует количество статей региональных законов) и в разные сроки подошли к рассмотрению данного вопроса, проинициированного Центром.

Таблица 1

По-разному отражена и проблема эффективности работы государственной гражданской службы. Например, в Москве ответственность за решение этой проблемы возлагают на федеральные органы. В п. 2 ст. 10 Закона г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе» говорится, что государственный служащий имеет право на ознакомление с должностным регламентом и иными нормативными правовыми актами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста. В п. 4 ч. 3 ст. 20 говорится, что в служебном контракте могут содержаться показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условия оплаты его труда; в п. 8 ч. 2 ст. 36 что в должностной регламент включаются показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Однако на основании ч. Зет. 60 данного документа п. 2 ч. 1 ст. 10 (в части ознакомления с критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности), п. 4 ч. 3 ст. 20, п. 8 ч. 2 ст. 36 настоящего закона вступают в силу после утверждения соответственно Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации обобщенных показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общих для государственных органов и гражданских служащих.

В Алтайском крае считают, что «по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте» (п. 12 ст. 15). То есть требования эффективной работы предъявляются только к небольшой части государственных служащих в Алтайском крае.

В Вологодской области принят закон от 26 апреля 2005 г. № 1261-03 «О регулировании некоторых вопросов государственной гражданской службы Вологодской области», в котором проблема эффективности госслужбы не нашла своего отражения.

В Амурской области вслед за принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе» приняли 4 региональных закона по этой теме: «О классных чинах государственной гражданской службы области» от 10 февраля 2005 г. № 436-ОЗ, «О реестре должностей государственной гражданской службыобласти» от 14 февраля 2005 г. N° 439-03, «О квалификационных требованиях к должностям государственной гражданской службы» от 28 июня 2005 г. № 22-03 и «О пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим государственной гражданской службы области и лицам, замещавшим государственные службы области» от 28 июня 2005 г. № 23-03.

В Архангельской области вообще не посчитали необходимым принимать закон о гражданской государственной службе, приняв в декабре 2005 г. областной закон от 8 декабря 2005 г. № 134-8-03 «О реестре должностей государственной гражданской службы Архангельской области».

Согласно имеющейся информации в справочной правовой системе «Консультант Плюс», в Калужской области не стали принимать специальных законов, касающихся государственной гражданской службы.

Проведенный анализ реагирования регионального законодательства на принятие Федерального закона выявил следующее.

Во-первых, неясно, с какой целью принимались одноименные региональные законы, если они во многом дублируют положения Федерального закона. А за принятием законов стоят затраченное время и средства региональных бюджетов, в конечном итоге — деньги налогоплательщиков.

Во-вторых, не просматривается четкой линии работы Центра с регионами — настолько разная в них реакция на принятие Федерального закона.

И в-третьих, из рассмотренных 14 российских регионов только в Приморском крае уделили серьезное внимание в краевом законе о государственной гражданской службе вопросу ее эффективности. В остальных 13 исследованных регионах либо этому пока открытому в теории и практике вопросу придали меньшее звучание, чем в федеральном законе, либо не стали поднимать его вовсе.

В связи с этим представляется актуальным проанализировать имеющиеся теоретические наработки по данному вопросу.