2. содержание основной функции бюджета -бюджетного регулирования

2. содержание основной функции бюджета -бюджетного регулирования

Изложенное выше понимание экономической сущности государственного бюджета реализуется через три основные его функции: бюджетного регулирования, контрольную и фискальную.

Содержание функции бюджетного регулирования характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, всеми субъектами бюджетных отношений, но и между разными подразделениями общественного производства. Сфера действия этой функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают почти все участники общественного производства.

Основным объектом бюджетного перераспределения является чистый доход; однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта, а иногда и национального богатства.

Таким образом, бюджетное регулирование — это, по существу, организованная система управления бюджетным устройством государства.

При этом под бюджетным устройством понимается организация взаимосвязи между звеньями бюджетной системы и участниками бюджетного процесса, основанная на правовых нормах.

Бюджетное устройство включает структуру бюджетной системы, принципы построения бюджетной системы, бюджетов и организации бюджетного процесса.

Следовательно, бюджетное регулирование должно обеспечивать достаточно устойчивое динамическое равновесие не только самой бюджетной системы как составной части финансовой системы государства, но и всей системы конкурентного рыночного равновесия.

Одновременно бюджетное перераспределение финансовых ресурсов это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы тем, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Таким образом, содержание функции бюджетного регулирования реализуется в процессе формирования доходных источников всех уровней бюджетной системы на всех стадиях бюджетного процесса я их использования для проведения экономической политики государства, ориентированной на обеспечение макроэкономической стабильности и рост общественного воспроизводства. Аккумулированные в бюджетной системе финансовые ресурсы посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан затем в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферы материального производства, имеющие приоритетное значение для экономики страны, так и в сферу нематериального производства, находящуюся на содержании бюджета.

Благодаря этому свойству бюджет может «сигнализировать», как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей, достаточно ли эффективно «работают* в экономике прямые государственные инвестиции и т.д. При этом в бюджетном процессе «высвечиваются» слабые места, «болевые точки» в экономике страны, и правительство имеет возможность посредством корректировки направления движения централизованных финансовых ресурсов воздействовать на активизацию деятельности тех или иных производств и сфер экономики.

Учитывая вышесказанное, можно констатировать, что регулирующая функция бюджета не носит ни запретительного, ни ограничительного характера, она позволяет лишь отслеживать и корректировать степень и формы разумного косвенного воздействия государства на воспроизводственный процесс.

Современное понимание регулирующей функции бюджета заключается в том, что она призвана реализовать принцип служения государства интересам общества, суть которого в том, что бюджет объективно, через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики.

В иерархической структуре бюджетной системы федеративного государства выделяются три равноправных уровня: федеральный, региональный и местный бюджеты. Но при этом основная координирующая роль принадлежит федеральному бюджету.

Поэтому исходными макроэкономическими показателями для построения федерального бюджета являются:

объем валового внутреннего продукта на финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в финансовом году;

инфляция (темп роста цен);

среднегодовой курс рубля к доллару США.

Одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации должен формироваться перспективный финансовый' план, содержащий данные о прогнозных возможностях федерального бюджета по мобилизации доходов, привлечению внутренних и внешних заимствований и финансированию основных федеральных расходов. Но для обеспечения координации общеэкономического развития государства перспективное финансовое планирование осуществляется на всех уровнях государственной власти в рамках консолидированного бюджета.

Такой подход к формированию экономических ориентиров бюджетной политики должен сочетаться с комплексным прогнозированием финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ и законов.

Все сказанное означает, что бюджет, по существу, является главным законом экономической жизни страны, в котором фиксируются не только цифры доходов и расходов, но и все параметры экономического развития.

Решение задачи экономического роста предопределяется эффективностью управления всей бюджетной системой, которое, в свою очередь, охватывает как бюджетные отношения между органами власти различных уровней, так и структурные, технические и институциональные аспекты бюджетной системы и бюджетного процесса. Эти две стороны управления бюджетом практически невозможно разделить.

Для того чтобы повышалась эффективность государственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности.

Механизм бюджетного регулирования

Мы рассмотрели сущностное содержание экономической роли бюджетного регулирования, но для того, чтобы это содержание могло быть реализовано в процессе экономической жизни страны, используется определенный набор экономических регуляторов.

Механизм бюджетного регулирования — это набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия.

Это достигается путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т.д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу, что и составляют, по существу, основу механизма бюджетного регулирования.

Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление бюджетным устройством страны.

Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулирования не может быть произвольным, совокупность этих методов должна представлять собой стройную систему, ориентированную на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи роста экономического развития общества и благосостояния его граждан. Причем эта система экономических регуляторов должна быть достаточно жестко вписана в систему принципов построения самой бюджетной системы.

Методы бюджетного регулирования

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, взаимодействие и взаимообусловленность которых и формирует определенную модель бюджетного устройства страны и обеспечивает ее динамическое равновесие на всех стадиях бюджетного процесса. Принципы это, по существу, целевые установки, определяющие вектор развития определенных отношений, но реализуется целевая направленность этих принципов посредством использования определенных экономических рычагов — методов бюджетного регулирования. Рассмотрим более подробно, каким образом действуют те или иные методы бюджетного регулирования в организации бюджетного устройства страны.

Например, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается управлением государственным бюджетом и реализуется через единую социально-экономическую, включая бюджетную и налоговую политику государства.

Это предполагает организацию взаимодействия бюджетов всех уровней, которое обеспечивается с помощью следующих методов бюджетного регулирования:

определение в законодательном порядке методических основ построения бюджетов всех уровней, на базе единой правовой формы построения бюджетов всех уровней и использования единой бюджетной классификации РФ;

установление единых форм бюджетной документации и правил ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

определение единых условий и правил организации бюджетного процесса, гарантирующих единый порядок применения

санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Причем единство бюджетной системы РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, а региональные бюджеты не входят в федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

К основным требованиям, предъявляемым к построению бюджетов любого уровня, относятся: единство правовой базы; полнота учета бюджетных доходов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность бюджета. Единство правовой базы бюджетов всех уровней предполагает, что бюджет любого уровня составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, утверждается в форме закона (или правового акта для органов местного самоуправления) до начала следующего финансового года. Годовой бюджет любого уровня составляется в соответствии с показателями среднесрочного бюджетного планирования, скорректированными с учетом прогноза социально-экономического развития и концепции бюджетной политики на очередной финансовый год.

Полнота учета бюджетных доходов означает, что все налоговые и неналоговые доходы и другие обязательные поступления, установленные действующим законодательством, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в обязательном порядке. Несоблюдение обязательности зачисления доходов и иных поступлений в бюджеты (в том числе в бюджеты государственных целевых фондов) является бюджетным правонарушением и влечет применение мер ответственности.

Ежегодно в составе бюджета каждого уровня в законодательном порядке должны утверждаться следующие показатели:

общий объем доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета;

прогнозируемые доходы бюджета в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

нормативы отчислений в бюджеты других уровней от регулирующих доходных источников;

расходы бюджета по показателям функциональной классификации;

капитальные расходы бюджета (бюджет развития) и текущие расходы бюджета (бюджет текущих расходов);

объемы и перечень внутренних заимствований по показателям источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;

распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

статьи (показатели, нормативы), определяющие особенности регулирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

Сбалансированность бюджета предполагает, что объем предусмотренных по бюджету расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия его дефицита, определяемых в точном соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством. Принятие несбалансированного бюджета запрещается. При этом при составлении, утверждении и исполнении бюджета все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета и внешних заимствований.

Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета уполномоченные на то органы, прямые бюджетополучатели исходят из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом все расходы бюджета должны покрываться обшей суммой поступлений средств в бюджет (доходов и заемных средств).

Доходы и заимствования могут быть привязаны к определенным расходам исключительно по целевым бюджетным фондам. Установление привязки какого-либо дохода (полностью или частично) к определенному расходу ежегодным законом о бюджете не допускается.

Одновременно для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики..

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Обеспечивается это право наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации.

Методы бюджетного регулирования, которые используются для реализации этого принципа, — это, прежде всего, четкое и стабильное разграничение доходных и расходных бюджетных полномочий между властями разных уровней в соответствии с определенными критериями. Подробно они будут рассмотрены в последующих разделах курса.

Принцип равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы.

Содержание этого принципа реализуется в эффективном управлении бюджетными потоками двух равноправных сторон федеральных и региональных органов власти и управления посредством нормативно-законодательного установления правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Это предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации. При этом целевой ориентацией этих интересов должны стать интересы граждан, получающих от государства гарантированный Конституцией определенный набор социальных услуг.

При осуществлении бюджетной политики в России, как в федеративном государстве, необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства, с другой — учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции.

Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конечном итоге ответственность за балансирование региональных бюджетов за обеспечение нормального уровня потребления го-

сударственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. Для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

Естественно, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти практически не встречается, поэтому, недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов путем оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы.

Мы рассмотрели систему методов бюджетного регулирования, обеспечиваюших реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правового поля бюджетного регулирования. Это статический срез модели бюджетного регулирования. Но необходимо иметь в виду, что бюджетное регулирование одновременно является инструментом, обеспечивающим управление и динамикой бюджетного процесса. И здесь задействованы специальные экономические регуляторы, позволяющие управлять движением финансовых потоков.

Бюджетное регулирование финансовых потоков

Рассматривая динамические формы бюджетного регулирования, целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов: «восходящий» поток денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета, и «нисходящий», обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансовых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации.

Механизмы формирования восходящего потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются надолго-временной основе налоговым законодательством. Текущее регулирование осуществляется посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации.

Регулирование движения «нисходящего» потока осуществляется в Российской Федерации посредством методов бюджетного финансирования, субсидирования (оказания финансовой помощи), кредитования и гарантирования.

Управление движением финансовых потоков по уровням бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность бюджетного устройства федеративного государства.

В федеративном государстве различают «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы. Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи, вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов.

Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. С другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

Следуя логике этой формулировки и рассматривая ее в ракурсе движения финансовых потоков, первое, что необходимо определить, — это целевую направленность сдвигов в территориальной и хозяйственной структуре общества.

С позиции финансовых отношений, представляющих собой распределительные отношения, связанные с распределением и перераспределением вновь созданной стоимости, целевой ориентацией движения финансовых потоков (вновь созданной стоимости) должны стать следующие критерии:

рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе;

рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях.

Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены и в совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на увеличение внутреннего совокупного общественного спроса (производственного и потребительского).

Следовательно, отвечая на вопрос, какие средства должны быть направлены на обеспечение сбалансированности бюджетной системы, следует проследить движение следующих финансовых потоков.

Во-первых, перераспределение бюджетных потоков, включающее в себя:

!. Перераспределение бюджетных доходов («восходящий» поток государственных денежных средств) между федеральным Центром и регионами через механизм налогов (закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы и расщепление основных федеральных, региональных и местных налогов).

2. Перераспределение бюджетных расходов («нисходящий» поток государственных денежных средств) между федеральным Центром и регионами осуществляется по следующим направлениям

Прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в регионах за счет средств, выделяемых министерствам и ведомствам (ведомственная структура расходов федерального бюджета).

Прямые инвестиции из федерального бюджета посредством финансирования федеральных инвестиционных, целевых программ.

Косвенные инвестиции из федерального бюджета в социальное развитие посредством финансирования социальных программ развития регионов и расходования средств целевых бюджетных фондов.

Долевое участие государства в инвестициях коммерческих структур и предоставление в рамках бюджета развития государственных гарантий под проекты, осуществляемые юридическими лицами.

Финансовая помощь из вышестоящего бюджета — это прямые трансферты, средства, выделяемые на возвратной основе (бюджетные ссуды), целевая финансовая помощь.

Во-вторых, средства региональных и местных бюджетов.

В-третьих, перераспределение государственных внебюджетных средств, которое осуществляется через социальные государственные внебюджетные фонды, отраслевые и ведомственные целевые внебюджетные фонды.

В-четвертых, негосударственные финансовые потоки (собственные средства предприятий, привлеченные средства и кредитные ресурсы коммерческих банков).

Результатом такого анализа должен стать ответ на вопрос: какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать на федеральном уровне, для того чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан.

Ответ на этот вопрос означает выбор приоритетов государственной финансовой политики: либо приоритеты ориентируются на необходимость любой ценой и при любых обстоятельствах обеспечить в полном объеме за счет внутренних ресурсов обслуживание государственного долга (суть сегодняшней политики государства), либо приоритеты ориентируются на необходимость государственного стимулирования внутреннего совокупного общественного спроса. В этом случае акценты в приоритетах смещаются в плоскость региональной политики (ее социальных и инвестиционных аспектов).

Проблемы управления бюджетным процессом

Бюджетный процесс в России, как, впрочем, и в любом государстве, представляет собой регламентированную законом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, а также контролю за составлением и исполнением бюджетов.

Однако результат этого в достаточной степени формализованного процесса зависит от реальных взаимосвязей различных звеньев бюджетной системы государства, которые, в свою очередь, отражают коллективные, а зачастую и личные интересы участников бюджетного процесса. Поэтому проблему управления бюджетным процессом целесообразно рассматривать не только с позиций рационального администрирования этапов формирования бюджетов разных уровней, но и с позиции влияния различных интересов на параметры внутренней структуры бюджета.

В современной бюджетной политике делается ставка на оценку эффективности использования бюджетных средств.

Такой переход предполагает решение двух очень непростых задач.

Переход к новым формам финансового обеспечения предо ставления государственных (муниципальных) услуг;

Внедрение методов формирования бюджета, ориентирован ного на результат.

Первая проблема — переход к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг вместо нормативов содержания сети учреждений социальной сферы.

Этим должно завершиться разграничение доходных и расходных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что и обеспечит сбалансированность бюджетов всех уровней.

В настоящее время бюджетные расходы на предоставление населению социально значимых услуг рассчитываются в зависимости от количества бюджетных учреждений, а не от потребностей населения в этих услугах. То есть финансируются не бюджетные услуги на одного жителя, а бюджетные расходы на одного работника социальной сферы. Очевидно, что между численностью населения и численностью работников бюджетной сферы существует определенная взаимосвязь. Однако в стремлении поддержать врачей, учителей и представителей других «бюджетных» профессий органы государственной власти субъектов Российской Федерации расходуют значительные средства на содержание социальной сферы в тех населенных пунктах, где доля бюджетных учреждений чрезмерно высока, или, наоборот, не учитывают потребности населения в бюджетных услугах.

Такой порядок бюджетного финансирования расходов имеет ряд недостатков.

Во-первых, он по сути своей является неэффективным, т.е. не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств.

Во-вторых, в действующем виде он в недостаточной степени ориентирован надостижение определенных социально-экономических результатов деятельности, так как в его рамках финансируется сам факт существования учреждения.

Здравый смысл подсказывает, что за счет прямого или косвенного государственного финансирования следует поддерживать не бюджетные учреждения, а социально значимые услуги или функции.

Но сложившиеся традиции финансирования бюджетных учреждений таковы, что государственная поддержка оказывается не только и не столько населению как потребителю бюджетных услуг, сколько бюджетным учреждениям и людям, в них работающим.

Стало уже привычным, что едва ли главный аргумент в пользу увеличения финансирования образования заключается в том, что у учителей низкая зарплата. Увеличение финансирования здравоохранения обосновывается низкой зарплатой медперсонала, финансирования науки — низкой зарплатой ученых. Зарплата у работников бюджетных учреждений действительно низкая, даже с учетом того, что статистика отражает только расходы на заработную плату за счет прямого бюджетного финансирования, но не надбавки, выплачиваемые бюджетникам из внебюджетных источников, и не льготы, которые они получают. Но главное — при такой постановке вопроса происходит подмена цели, ради которой создается бюджетное учреждение.

Статус бюджетных учреждений в настоящее время таков, что полное или частичное финансирование за счет бюджета им гарантировано.

Является ли такой способ предоставления социально значимых услуг самым экономичным или эффективным с точки зрения бюджета? Возможно, будет лучше и дешевле размещать контракты на конкурсной основе, не проводя различий между бюджетными учреждениями и организациями негосударственного (частного) сектора.

Если применение такого подхода возможно, это означает, что организациям соответствующего профиля не потребуется переходить в частный сектор ни добровольно, ни принудительно. Просто финансироваться будут не бюджетные учреждения, а бюджетные услуги, и это изменит «правила игры» на рынке для всех участников, независимо от их статуса. Объем финансирования бюджетных услуг может при этом не только не сократиться, но даже возрасти, однако на смену гарантированному финансированию бюджетных учреждений придет конкурсное размещение заказов, и различия между бюджетными и не бюджетными учреждениями исчезнут, во всяком случае, с точки зрения финансирования.

Суть нового подхода к организации бюджетного сектора четко выражена в формуле: «не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов».

Реализовать эту вполне разумную установку можно только путем внедрения в бюджетный процесс новых форм и механизмов предоставления и финансирования бюджетных услуг.

По существу, речь идет о закупке и оплате бюджетных услуг. Эта работа должна проводиться на фоне реорганизации бюджетной сети и статуса самих бюджетных учреждений и сопровождаться переходом к новому методу бюджетного планирования, который может быть назван «бюджетированием, ориентированным на результаты» (БОР).

Участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.

Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке.

Эти нормативы могут также использоваться при составлении смет бюджетных учреждений, однако в полной мере метод нормативно-подушевого финансирования применим только для организаций иных организационно-правовых форм.

Основной целью внедрения этого метода финансирования является частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).

Во избежание перерасходования бюджетных средств помимо задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг должны устанавливаться предельные объемы их предоставления.

Другим новым инструментом бюджетного финансирования является государственный (муниципальный) социальный заказ.

Сам механизм государственного заказа довольно широко используется у нас сегодня (хотя и не всегда правильно), но новый вид государственного заказа социальный заказ имеет свои особенности.

Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. Причем если в обычном договоре государственного (муниципального) заказа заказчик и потребитель товаров (работ, услуг) совпадают в одном лице, го в договоре социального заказа они разделены.

Заказчик (которым может быть отраслевой орган исполнительной власти — главный распорядитель или распорядитель бюджетных средств) не является потребителем социальных услуг. Таким образом, договор, заключаемый в рамках государственного (муниципального) социального заказа, является договором в пользу третьего лица. Учитывая, что потребителем услуг по договору государственного (муниципального) социального заказа является гражданин, размещение этого заказа во всех случаях, когда это возможно, должно осуществляться путем предоставления права выбора поставщика услуг непосредственно потребителю.

Однако здесь сразу же возникает новая проблема: предоставление потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг по системе социального заказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению бесплатных услуг, практически невозможно, так как потребитель может выбрать такого поставщика, цена услуг у которого неприемлемо высока для бюджета.

Другим аргументом против предоставления потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг в рамках системы социального заказа является неспособность потребителя к квалифицированному выбору в тех областях, где профессионализм поставщика услуг имеет принципиальное значение.

Это относится, прежде всего, к образованию и здравоохранению, т.е. тем видам социальных услуг, для оценки качества которых необходимы специальные знания, которые у потребителя отсутствуют.

Поэтому в образовании и здравоохранении предварительный отбор поставщиков социальных услуг по системе государственного (муниципального) социального заказа следует предоставить органам государственного управления (органам местного самоуправления). При этом заказчик производит отбор круга поставщиков с оптимальным соотношением «цена — качество», а потребитель может выбирать конкретного поставщика услуг из круга лиц, с которыми главный распорядитель (распорядитель, получатель) бюджетных средств уже заключил предварительный договор социального заказа на определенных условиях.

Важнейшая проблема, которую предстоит решить при оценке эффективности использования бюджетных средств, внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.

Внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте реформы управления государственными расходами и даже еще шире — в контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями.

Бюджетное планирование, ориентированное на результат, предусматривает:

совершенствование среднесрочного планирования бюджета;

повышение эффективности деятельности федеральных министерств;

изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких, как учет, контроль и регулирование денежных операций.

На первый взгляд связь между предсказуемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической политики государства и бюджетным планированием, ориентированным на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует длительной подготовки. Как показывает опыт других стран, форсированное внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета и управлением государственными расходами.

Поэтому в Концепции реформирования бюджетного процесса, утвержденной Правительством РФ в мае 2004 г., предлагается постепенно переходить к целому ряду новаций, в частности, к использованию разных типов бюджетных обязательств, которые требуют разных подходов к их планированию и исполнению.

Следует отметить, что само понятие «расходные обязательства» появилось лишь недавно, в принятой поправке к Бюджетному кодексу. До ее появления оперировали крайне неясными терминами «расходы», «финансирование расходов». Что такое просто «расходы», юридически и экономически неясно. В отличие от них «обязательства» и «исполнение обязательств» — более четкие категории, которые позволяют переходить к управлению результатами.

Вводится также понятие «администратор бюджетных средств» (АБС) — это органы власти (федеральные, региональные, муниципальные), а также бюджетные учреждения, которым налогоплательщики поручают за счет налоговых доходов произвести или закупить определенный объем общественных товаров и услуг.

Суть реформы в том и состоит создать администраторов бюджетных средств, четко разграничить между ними полномочия и, самое главное, создать стимулы, для чтобы эти полномочия ре-ализовывались эффективно. Сделать это можно на основе развития конкуренции за ограниченные бюджетные ресурсы.

Но оптимизация бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, определения приоритетных целей и задач экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу.

С этой целью с 2004 г. на федеральном уровне внедрен самый важный элемент бюджетирования по результатам — доклады субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлений их деятельности.

В этих докладах субъекты бюджетного планирования должны подготовить свои доклады, в которых определяются цели и задачи деятельности, состав индикаторов достижения этих целей, распределение бюджета действующих обязательств, обоснованность бюджетной программы и т.д.

Для реального воплощения этого направления реформы нужно сделать первый и самый сложный шаг — начать использовать эти доклады в среднесрочном бюджетном планировании. Пусть сначала это использование будет аналитическим, без существенного влияния на бюджет, но затем постепенно, по мерелакопле-ния опыта использования докладов в бюджетном процессе они станут основами бюджетных проектировок.

Но до тех пор пока министерства не видят свою трехлетнюю перспективу, а также сколько реально ресурсов у них будет во второй и третий годы, все их усилия будут направляться на освоение выделенных на первый год средств и последующее доказательство, что этих средств не хватает.

Никаких стимулов по выявлению внутренних резервов, по оптимизации расходов в такой системе не возникает.

Попытка финансовых органов «выдавить» из министерств эту информацию обречена на неуспех, потому что министерства обладают колоссальным информационным преимуществом перед любыми внешними органами: что бы ни предпринималось, увидеть реальную картину практически невозможно, а на самом деле, скорее всего, ее видеть и не надо. Вместо этого необходимо оставлять министерствам свободу использования внутренних резервов так, как они хотят, но для этого не нужно изымать у них «экономию».

Чтобы такая система работала, у министерств должен быть еще один жесткий стимул — измерение результатов их деятельности. Жесткость бюджетных ограничений с точки зрения ресурсов и постоянное давление с точки зрения достижения результатов приведет к тому, что не нужно будет обращаться за каждой цифрой в министерства для выискивания внутренних резервов в попытках их изъять. Если оставлять им все, что они сэкономят, то вся система будет работать совсем по-другому.

Определение объема ресурсов для министерства и составляет суть второго элемента среднесрочного финансового планирования, и это, пожалуй, самая сложная задача, которую предстоит решить.

Для решения задачи распределения средств между субъектами на три года вводится понятие «бюджет действующих и принимаемых обязательств». Суть состоит в том, что не нужно будет каждый год доказывать обоснованность значительной части расходов любого бюджета, так как они станут определяться действующими соглашениями и договорами. Речь идет о проверке правильности их расчетов и возможности убедить в ней правительство и законодательные органы.

Самая важная техническая часть разработки бюджета, где нужно принимать решение о приоритетах государственной политики, — бюджет принимаемых обязательств. Каждый год образуются дополнительные ресурсы, которые генерируются как за счет дополнительных доходов, так и за счет сокращения действующих обязательств. Пока доля их невелика, но в перспективе она будет расти.

В конечном счете перспективный финансовый план для субъекта бюджетного планирования будет включать распределение на первый год всех обязательств, как действующих, так и принимаемых, а на второй и третий — только общие суммы ресурсов, за которые могут конкурировать субъекты бюджетного планирования. Важно, чтобы субъекты бюджетного планирования осознавали, что ресурсы не безграничны.

В целом технология составления перспективного финансового плана ясна, есть только один методологически не совсем решенный вопрос: каким образом принимаемые обязательства перетекают в действующие обязательства? На первый год бюджет принимаемых обязательств распределяется, на второй и третий годы он существует в виде общей суммы.

Именно здесь возникает самый сложный методологический вопрос, связанный с множественностью вариантов превращения принимаемых обязательств в действующие.

Совершенствование контроля за расходованием государственных и муниципальных финансовых ресурсов

Еще одна чрезвычайно важная проблема возникает в связи с переходом к бюджетному планированию, ориентированному на результат, — поэтапное изменение механизмов контроля исполнения бюджета.

Это изменение должно пройти три последовательно сменяемые стадии:

Внешний контроль затрат, осуществляемый центральными контролирующими органами, такими, как Министерство финан сов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федера ции и др.

Внутренний контроль затрат, осуществляемый самими фе деральными министерствами.

Управленческая самостоятельность подразделений феде ральных министерств, их ответственность за достижение резуль татов.

Сегодня основным видом является внешний контроль, что означает необходимость получения отраслевыми министерствами разрешения на расходование государственных средств от внешних, вышестоящих контролирующих органов — даже в случаях, когда эти средства предусмотрены в бюджете и ассигнованы непосредственно на эти цели.

Со временем система внешнего контроля должна замениться системой внутреннего самоконтроля, при которой на администраторов бюджетных средств — прежде всего на федеральные министерства — возлагается основная ответственность за законность и правильность действий, что, безусловно, является шагом вперед.

Система внутреннего контроля, хотя и является шагом вперед, все еще не позволяет отраслевым министерствам оптимизировать использование государственных ресурсов. Тем не менее она способствует переходу от внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств к системе, дающей право федеральным министерствам самостоятельно распоряжаться выделенными средствами при одновременном усилении их ответственности за предоставление услуг населению или другим промежуточным получателям бюджетных средств.

Этап внутреннего контроля является важным промежуточным звеном при переходе от затратного метода к бюджетному планированию, ориентированному на результат, так как позволяет сотрудникам федеральных министерств приобретать ценный опыт и управленческие навыки и осуществлять сбор необходимой информации.

Таким образом, к моменту перехода на бюджетное планирование, ориентированное на результат, они будут готовы взять на себя всю полноту ответственности за свою деятельность и ее результаты.

Благодаря внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат, Министерство финансов Российской Федерации получает возможность передать функции контроля федеральным министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики.

Таким образом, для федеральных министерств преимущества бюджетного планирования, ориентированного на результат, заключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки за их деятельностью и в предоставлении им большей свободы действий в выполнении закрепленных за ними государственных функций. Для федеральных министерств это также означает, что они должны обосновывать свои бюджетные заявки в соответствии с требованиями бюджетного планирования, ориентированного на результат, и сами защищать их в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Для общества в целом ценность бюджетного планирования, ориентированного на результат, состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям (различных групп) населения и в какой степени правительству удается достичь поставленные цели.

Как уже говорилось выше, внедрение нового подхода к планированию и исполнению бюджета является составной частью общего процесса реформирования государственного управления. Оно должно сопровождаться соответствующими институциональными изменениями. Результатом всех этих усилий должно стать более эффективное распределение государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики и повышение эффективности их использования.

Таким образом, задачи реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса страны достаточно сложные, многогранные и взаимосвязанные. Для их решения необходимо принятие целой системы законодательных актов, хотя многие вопросы (особенно на начальном этапе) могут быть успешно решены и в рамках действующего законодательства.

Для современной России особый статус принимает проблема финансового контроля. Причем речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфере экономических и правовых отношений, но и о выработке сравнительно новых для России механизмов контроля бюджетного процесса.

Финансовый контроль в странах с рыночной экономикой — один из важнейших видов государственного контроля, имеющий целью обеспечить проведение финансовой политики государства. Он представляет собой форму государственного контроля за образованием, распределением и использованием ресурсов всех звеньев финансовой системы и направлен на проверку соблюдения установленных законов, правильности и целесообразности действий всех органов государственной власти и управления.

В России еще предстоит создавать эффективную и демократическую систему государственного контроля.

В целом же необходимо отметить, что к настоящему времени в России уже сложились и начинают работать современные формы контроля, развивается институт парламентаризма в России, работают его комитеты и комиссии, выполняя в том числе и контрольные функции, начала функционировать федеральная Счетная палата. Здесь скрыты значительные резервы для федерального и регионального контроля за движением финансов, доходами и расходами, ходом приватизации государственного имущества, за созданием новой системы бюджетного администрирования.

Однако единой, действенной системы финансового контроля, обеспечивающей реализацию общегосударственных интересов, в России еще не существует. По действующему законодательству кроме Минфина РФ отдельными функциями финансового контроля наделены другие министерства ведомства России. Это Министерство по налогам и сборам, Федеральная служба налоговой полиции, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю. Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству и др. Имеются контрольные функции у Контрольного управления президентского аппарата и у Центрального банка.

Однако деятельность указанных органов и ведомств в области финансового контроля не координируется, в силу чего возникают несогласованность, дублирование и параллелизм. В таких условиях эффективность финансового контроля трудно достижима, что способствует расширению криминальных действий во всех сферах экономики, росту дефицита бюджета, инфляции, государственного долга. Все это в конечном итоге стало серьезным препятствием на пути стабилизации экономики и оздоровления финансов.

Причиной этого являлась, прежде всего, неотлаженность взаимодействия ветвей и уровней власти при формировании и исполнении бюджета и как следствие проведение исполнительными финансовыми органами в явочном порядке бюджетной политики, существенно отличающейся от утвержденных законодательной властью параметров бюджетов.

Отсутствие механизмов контроля за этапами расходования бюджетных средств дестабилизировало проводимую в стране бюджетную политику и практически сделало невозможным активное участие правительства в ее реализации. При этом положение с исполнением расходной части бюджета осложнялось необходимостью финансирования непредусмотренных в бюджетах расходов, отражающих предпочтение, которое отдается политическим решениям перед решением экономических проблем.

Результатом такой практически неорганизованной и фактически неконтролируемой системы исполнения бюджетов всех уровней стало:

обострение проблемы задолженности бюджетов по расходам, реально подрывающее платежную систему в рамках всей экономики страны, создающее дополнительные сложности со сбором налогов;

неэффективное управление денежными ресурсами федерального и региональных бюджетов в интересах федеральной бюджетной системы в целом, повлекшее за собой существенную несбалансированность исполнения бюджетов по доходам и расходам.

Решить большинство из этих проблем призвана казначейская система исполнения бюджетов. Каждой стадии процесса исполнения бюджета соответствуют контрольные полномочия органов Федерального казначейства. Можно выделить три основных этапа контроля.

I. Предварительный контроль. Проводится на стадии санкционирования расходов, в момент контроля и учета по принятию бюджетными учреждениями обязательств, не препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями, установленными законом о федеральном бюджете. Бюджетные учреждения не должны принимать обязательства по договорам, оплата которых не предусмотрена в законе о федеральном бюджете, и Федеральное казначейство следит за этим. Казначейство осуществляет постоянный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета, и на стадии осуществления платежей с этих счетов следующими методами:

производит проверки соблюдения бюджетного законодательства главными распорядителями бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, бюджетополучателями, а также кредитными организациями, осуществляющими операции со средствами бюджета или ведущими счета бюджетополучателей;

устанавливает порядок ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней, смет расходов бюджетных учреждений и казенных предприятий, устанавливает формы учета и отчетности по кассовому исполнению бюджетов всех уровней в соответствии с Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами правительства, в структуре государственной исполнительной власти Федеральное казначейство выполняет роль «кассира» и «главного бухгалтера». Причем эта роль не должна ограничиваться только работой с бюджетными деньгами, речь идет и о государственных внебюджетных средствах, а в конечном итоге — о всех государственных финансовых ресурсах.

1. Текущий контроль. Проводится на стадиях финансирования и кассовых расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган Федерального казначейства документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Кроме того, оно обязано соблюдать требования в отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов. На данном этапе Федеральное казначейство препятствует оплате несуществующих расходов бюджетных учреждений. Например, если бюджетному учреждению не поставлено заказанное им в рамках договора оборудование, то казначейство его не оплатит.

При осуществлении текущего контроля главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, банков, осуществляющих отдельные операции банковского обслуживания со средствами бюджета, бюджетополучателей, иных участников бюджетного процесса, проверяетсяцелевоеиспользованиебюджетныхсредств, своевременность перечисления бюджетных средств, своевременность и полнота возврата бюджетных средств и платы за их использование.

Совершенно очевидно, что невозможно заниматься эффективным контролем только на стадии выдачи средств федерального бюджета. Нужно заниматься постоянным контролем на стадии принятия бюджетных обязательств. Однако при этом необходимо помнить, что казначейство не имеет никаких прав распоряжаться бюджетными средствами, все права у тех распорядителей средств, в адрес которых эти средства выделены парламентом. Казначейство яатяется системой, осуществляющей платежи и контроль.

Также следует иметь в виду, что казначейство не должно заниматься несвойственной ему функцией последующего контроля за расходованием бюджетных средств. Такой контроль должен быть возложен на органы последующего контроля, которыми являются федеральные контрольные ревизионные управления, а также Счетная палата РФ.

С точки зрения задач, поставленных перед системой Федерального казначейства последними законодательными и нормативными документами, Федеральному казначейству предписывается роль

60s Государственные и муниципальные финансы

фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения гаранта всех средств государства; вместе с тем вне сферы казначейства находятся операции с внебюджетными государственными средствами, в том числе со средствами, частично формируемыми за счет федерального бюджета. Средства от внебюджетной деятельности бюджетополучателей, средства государственных внебюджетных фондов как часть совокупных денежных ресурсов государства должны учитываться при кассовом планировании и быть предметом управления Федерального казначейства. Первым шагом в данном направлении может быть введение уже в ближайшее время отчетности о внебюджетной деятельности получателей средств федерального бюджета перед органами Федерального казначейства и вышестоящими распорядителями бюджетных средств.

3. Последующий контроль. Осуществляется силами контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации. При его проведении устанавливается соответствие реальной стоимости товаров и услуг, поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены.

Счегная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе решения этих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены законом.

По мере перехода российской экономки к рыночным отношениям все большее значение приобретает рациональное управление государственными финансами. Поэтому эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства. Сейчас стало очевидным, что организация финансового контроля является проблемой комплексной, требующей к себе самого серьезного внимания специалистов различных профессий. Осмысление экономических реалий через призму государственного финансового контроля позволяет увидеть новые резервы в пополнении бюджета, минимизировать потери при расходовании государственных средств и, главное, решить основную задачу — способствовать эффективному оздоровлению российской экономики.

Выводы

Совершенствование управления государственными и муниципальными финансами — это одна из важнейших проблем в сфере государственной финансовой политики, и ее необходимо рассматривать не только с позиций управления бюджетным процессом, но и с позиции влияния различных интересов на параметры внутренней структуры бюджета.

В современной бюджетной политике делается ставка на оценку эффективности использования бюджетных средств. Такой переход предполагает решение двух главных задач.

Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг. По сути, это означает переход к подушевому финансированию социальных услуг, ориентированных налостижение определенных количественно выраженных результатов.

Внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат. Решение этой задачи должно рассматриваться в контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями.

Еще одна чрезвычайно важная проблема возникает в связи с переходом к бюджетному планированию, ориентированному на результат, — это поэтапное изменение механизмов контроля исполнения бюджета.

14 24X1

Контрольные вопросы и задания

Какие полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений относятся к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправ ления?

Какие задачи в области распределения доходных и расход ных бюджетных полномочий необходимо решить Правительству Российской Ф