2.5. межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

2.5. межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

В практике мирового государственного строительства и хозяйствования существуют различные системы межбюджетных отношений. Особенности их зависят от исторических условий, организационной структуры государственного устройства стран и от местоположения в системе мирового разделения труда и капитала.

Межбюджетные отношения существуют в любых государствах и зависят от организационно-территориального и государственного деления. Принято различать унитарные и федеральные устройства бюджетных систем.

Унитарные бюджетные системы являются высокоцентрализованными системами, с высокой степенью концентрации бюджетных средств, отсутствием или незначительной ролью звеньев бюджетной системы, отсутствием или незначительным объемом бюджетных прав и нижестоящих органов управления и власти.

Федеральные бюджетные системы выстраиваются на основе предоставления большой самостоятельности, автономии территориальных органов государственной власти в использовании бюджетных средств при соблюдении принципов единства общегосударственных интересов. Принципы, на которых строятся эти бюджетные системы, являются принципами бюджетного федерализма, они закреплены в законодательстве и в разной степени реализуются государствами. Отношения, формируемые в бюджетной системе с учетом принципов федерализма, называются межбюджетным федерализмом.

В современной России межбюджетные отношения (бюджетный федерализм) это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса по поводу обоснованного, оптимального формирования и распределения доходов между бюджетами и соответствия их расходам, финансируемым из них. Механизм межбюджетных отношений является основой межтерриториального перераспределения бюджетных средств (ресурсов).

Принципы межбюджетных отношений регламентированы в России Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими законами.

Основными принципами межбюджетных отношений в соответствии с Бюджетным кодексом России являются:

разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации;

равенство бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом;

равенство местных бюджетов и бюджетов муниципальных образований во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации» эти отношения основываются на принципах:

■ взаимная ответственность;

применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей индивидуальные особенности;

выравнивание доходов;

максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков;

компенсация в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов;

гласность межбюджетных отношений.

Традиционно распределение доходов между звеньями бюджетной системы осуществляется при помощи закрепления собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами в соответствии с требованиями законодательства. К таким доходам относятся:

Налоговые доходы, законодательно закрепленные за соответствующим уровнем бюджетной системы, или собственные налоги.

Собственные налоги представляют собой налоги, поступающие в бюджеты соответствующих уровней власти. Эти органы власти получают исключительные права на взимание и использование перечисленных налогов.

Причем могут быть использованы такие методы закрепления как: квотирование (налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении той административно-территориальной единицы, на территории которой они собраны например, местные налоги и сборы) или присоединение ставок (территориям разрешено взимать в дополнение к федеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом например, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость).

Закрепленные доходы представляют собой доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Нормативы закрепления могут быть едиными или дифференцированными.

Неналоговые доходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Безвозмездные перечисления, за исключением финансовой помощи, которая не относится к собственным доходам.

Регулирующие доходы бюджетов это доходы, которые поступают в виде налогов, сборов и отчислений от налогов и сборов, в виде процентных отчислений и т. п. в целях балансирования доходов и расходов бюджетов, и которые установлены в законодательном порядке.

Поступающие доходы концентрируются в бюджете одного уровня, а в последующем перераспределяются с целью балансирования объемов средств других видов бюджетов до минимально необходимых. Эти доходы в процентном отношении (например, по отдельным налогам устанавливаются ставки отчислений в различные бюджеты) подразделяются между бюджетами на определенный срок для выравнивания баланса доходов и расходов. Основным критерием отнесения таких доходов к регулирующим является определенный, короткий срок действия, установленный законодательством.

Деление доходов и расходов на закрепленные и регулирующие условно.

В случаях, когда сумм поступлений закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для баланса и осуществления расходов, применяются другие методы бюджетного регулирования.

Бюджетное регулирование это процесс, осуществляемый органом власти вышестоящего уровня (общегосударственным органом управления экономикой) с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего уровня путем распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств из бюджета одного уровня в бюджет другого.

Основными методами (формами) бюджетного регулирования являются:

дотация;

трансферт (нормативно-долевая дотация);

субвенция, в том числе обусловленная субвенция;

субсидия;

бюджетная ссуда;

взаимные расчеты;

бюджетная компенсация.

Дотации представляют собой традиционную форму регулирования, когда бюджетные денежные средства предоставляются одним бюджетом другому бюджету внутри бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

Нормативно-долевая дотация это современная форма бюджетного регулирования (трансферт), когда бюджетные денежные средства предоставляются без указания конкретной цели одним бюджетом другому бюджету на безвозвратной и безвозмездной основе из:

фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР);

фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО).

К таким средствам можно отнести: дотации закрытым административно-территориальным образованиям; средства на содержание объектов жилого фонда и социальной сферы, передаваемые в ведение органов местного самоуправления; бюджетные ссуды на оказание финансовой поддержки завоза в районы Крайнего Севера; средства, передаваемые по взаимным расчетам, и др.

Источником выделения такой дотации является бюджетный целевой фонд, формируемый из отчислений от суммы налоговых поступлений в бюджет. Эти фонды создаются на уровне федерального бюджета или бюджетов субъектов Федерации исходя из утвержденных законов об этих бюджетах, в долях или процентах, отражающих суммы средств бюджетов субъектов Федерации или муниципальных образований в общей сумме средств указанных фондов. Методика расчета такой дотации направлена на горизонтальное выравнивание бюджетных доходов территорий на душу населения и оказание им финансовой помощи по единым для всех участников правилам.

Субвенция это бюджетные денежные средства, предоставляемые бюджетом одного уровня бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной или безвозвратной основе на осуществление целевых расходов. Она выдается на определенный срок, а в случае неполного использования или неиспользования, расходования не по назначению должна быть возвращена в тот бюджет, из которого была получена.

Обусловленная субвенция она выдается также на определенный срок, но с указанием дополнительных условий расходования денежных средств. Условия предоставления и возврата обусловленных субвенций такие же, как для обычной субвенции.

Субсидня это бюджетные средства, предоставляемые бюджетом одного уровня бюджету другого уровня бюджетной системы, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов или затрат.

Бюджетная ссуда это бюджетные средства, предоставляемые бюджетом одного уровня бюджету другого уровня на возвратной, безвозмездной или возмездной основе в пределах отчетного финансового года. Бюджетные ссуды предоставляются на определенные цели, а условия использования и возврата определяются законодательством при утверждении бюджетов. Так, например, бюджетные ссуды субъектам Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете при утверждении его на очередной финансовый год.

Взаимные расчеты (взаиморасчеты) представляют собой метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных расходов в использовании бюджетных средств или при возникновении взаимных отношений между бюджетами.

Бюджетные компенсации это суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня для возмещения изменений в поступающих доходах или в покрытие дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

Такие расчеты производятся в том случае, если органы власти и управления принимают какие-либо решения (об изменении доходов или расходов после утверждения бюджетов или в процессе исполнения бюджетов), и требуются дополнительные денежные средства. К таким вариантам может относиться, например, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы.

В течение отчетного финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не имеют права принимать решения, приводящие к увеличению расходования бюджетных средств или снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы без внесения изменений и дополнений в соответствующее законодательство о бюджетах, которые бы компенсировали увеличение расходов или снижение (выпадение) доходов. Такая компенсационная норма закреплена в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Контрольные вопросы

Назовите виды межбюджетных отношений.

Дайте определение межбюджетных отношений и 'бюджетного федерализма.

Охарактеризуйте принципы организации межбюджетных отношений.

4: В чем единство и отличия по составу и содержанию межбюджетных отношений на федеральном уровне и на уровне муниципальных образований? ,

Что такое собственные доходы бюджета, их структура?

В чем состоит содержание регулирующих доходов бюджета и их структура?

Какие основные методы бюджетного регулирования применяются в Российской Федерации?

Охарактеризуйте содержание трансфертов, субсидий и ссуд.