3.4. понятия бюджетного устройства, бюджетной системы и бюджетного процесса

3.4. понятия бюджетного устройства, бюджетной системы и бюджетного процесса

Под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного и административного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из федеративного (федерального) бюджета, бюджетов членов (субъектов) федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеративном государственном устройстве1.

1 Поляк Г.Б. Бюджетная система России. М.: ЮНИТИ, 2002. -С. -10. 74

Составляющей частью бюджетного устройства России является бюджетная система, представленная на рис. 2.

Бюджетная система РФ

Федеральный бюджет РФ

Федеральные внебюджетные фонды

Территориальные бюджеты

Территориальные внебюджетные фонды

Федеральные целевые бюджетные фонды

Бюджеты субъектов РФ (Региональные бюджеты)

Бюджеты муниципальных

образований (местные бюджеты)

Местные целевые бюджетные фонды

Рис. 2. Бюджетная система РФ

Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) дает следующее определение бюджетной системы: «Основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов»1.

Бюджетная система главное звено финансовой системы государства. В настоящее время бюджетная система РФ отражает некоторые особенности переходного периода и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Например, в ней не урегулированы проблемы межбюджетных отношений. Для построения бюджетной системы РФ по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет соблюдение принципов организации бюджетной системы.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

1 БК РФ. Ст. 6.

2 Конституция РФ. Ст. 65.

первый уровень федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень бюджеты субъектов РФ (по Конституции РФ в бюджетную систему входят 83 бюджетов, из них: 21 республиканский бюджет, 9 краевых и 46 областных бюджетов, 4 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга)2 и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

Свод бюджетов всех уровней составляет консолидированный бюджет РФ.

Консолидированный бюджет РФ это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта РФ и свод бюджетов, находящихся на его территории муниципальных образований.

Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются, т. е. не имеют правовой нагрузки и служат для аналитических и статистических целей.

Бюджетная система функционирует на основе следующих принципов1:

единства бюджетной системы;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

самостоятельности;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов;

сбалансированности бюджета, принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Правовой основой функционирования бюджетной системы является бюджетный кодекс РФ, принятый в 1998 г. и вступивший в силу в 2000 г.

Бюджетный кодекс это свод законодательства о функционировании и развитии бюджетной системы РФ, обеспечивающий финансовое регулирование бюджетных отношений, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов различных уровней, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяющий основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетные правоотношения включают:

1 БК РФ. Гл 5.

2 БК РФ. Ст. 1.

отношения, складывающиеся в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирование государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их реализацией.2

Бюджетный процесс регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Задачами бюджетного процесса являются:

выявление материальных и финансовых резервов государства;

максимально приближенный к реальности расчет доходов и расходов бюджетов;

обеспечение сбалансированности бюджетов;

согласование бюджетной политики с реализуемой экономической программой;

осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и т.д.

Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

составление проектов бюджетов;

рассмотрение бюджетов;

утверждение бюджетов;

исполнение бюджетов, а также составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Полномочия по составлению и исполнению бюджетов осуществляют исполнительные органы власти РФ, а по рассмотрению и утверждению законодательные.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня.

Продолжительность всех стадий бюджетного процесса от начала составления проектов бюджетов до утверждения отчетов об их исполнении различна по странам, но, как правило, в связи со сложностью работ, выполняемых на каждой стадии, занимает период около трех лет.

БК РФ (гл. 18) определил полномочия законодательных, исполнительных органов власти, Банка России и других участников бюджетного процесса. Участниками бюджетного процесса являются:

Президент РФ;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Годовой бюджет РФ составлялся на один финансовый год, начинающийся с 1 января и заканчивающийся 31 декабря. С 2007 г. он составляется сроком на три года.

В Великобритании, Японии, Канаде бюджетный год начинается с 1 апреля, а заканчивается 31 марта. В Швеции, Норвегии он длится с 1 июля по 30 июня. В США с 1 октября по 30 сентября.

Составление проекта федерального бюджета основывается на бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития, и основных направлениях бюджетной и налоговой политике.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года.

Рассмотрение и утверждение федерального бюджета начинается с того, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится на рассмотрение Государственной Думы РФ.

Государственная Дума рассматривает проект бюджета в трех чтениях.

БК РФ установлена продолжительность рассмотрения проекта:

в первом чтении 30 дней со дня внесения в ГД;

во втором 35 дней со дня принятия в первом чтении;

в третьем 15 дней со дня принятия во втором.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года то орган, исполняющий этот бюджет, правомочен осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более одной двенадцатой в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ.

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке.

В РФ установлена система казначейского исполнение бюджетов. При ней регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.

Именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России.

Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге Казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Исполнение бюджетов по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета и подразделяется на этапы:

составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств и утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Исполнение бюджета осуществляется на основании сводной бюджетной росписи документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемого в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Важнейшая задача исполнения бюджета обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и в сроки, утвержденные бюджетом.

Для контроля за исполнением бюджета Федеральное Собрание РФ образует специальный орган Счетную палату (данный орган участвует также в предварительном контроле при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета).

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей бюджетных средств. Ответственным за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Счетную палату РФ в форме федерального закона не позднее 1 июня.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный год и готовит заключение по нему в течение 4,5 месяцев после представления отчета в ГД, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении или отклонении отчета.