7.2. основы формирования бюджетов российской федерации

7.2. основы формирования бюджетов российской федерации

После изучения параграфа вы сможете:

.перечислить показатели, документы, расчеты, необходимые для составления проекта бюджета;

.аргументировать взаимосвязь бюджета и других экономических и финансовых планов;

• назвать органы, осуществляющие составление проектов бюджетов;

.перечислить показатели, представляемые для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете;

. назвать документы и материалы, составляемые одновременно с проектом бюджета.

Основы составления проектов бюджетов. Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива органов исполнительной власти. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Рос -сийской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Концептуальное значение для составления проекта федерального бюджета имеет Бюджетное послание Президента РФ; для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — основные направления бюджетной и налоговой политики соответствуют щей территории на очередной финансовый год.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году; уровень инфляции (темп роста цен — декабрь очередного финансового года к декабрю текущего).

Очевидно, что для составления проекта бюджета необходимы определенные сведения, к которым относятся данные:

.о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

.нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

. предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

. видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой;

. нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

. нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления. Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета. Это означает, что проект бюджета не должен строиться на основе непринятого налогового законодательства. Ранее, до установления данной нормы в Бюджетном кодексе РФ, проект бюджета и изменения в налоговое законодательство представлялись на рассмотрение и утверждение почти одновременно, что приводило к необходимости корректировать проект бюджета в случае непринятия этих изменений. При разработке проекта федерального бюджета на 2001 г. эта норма Бюджетного кодекса РФ была учтена: важные изменения в налоговое законодательство были внесены в августе 2000 г.1, что позволило Министерству финансов РФ обоснованно планировать доходную базу федерального бюджета.

Как уже говорилось, до разработки проекта бюджета составляется целый ряд социально-экономических и финансовых планов, которые не утверждаются в форме закона (решения) в отличие от бюджета, но имеют важное значение с точки зрения планирования и прогнозирования. Первым в этом ряду выступает прогноз социально-экономического развития территории. Он разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года, тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению

1 Имеется в виду ч. 2 Налогового кодекса РФ и Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации».

проекта бюджета. Основные показатели прогноза: индекс потребительских цен; валовой внутренний продукт; объем промышленной продукции; объем продукции сельского хозяйства; объем инвестиций в основной капитал; объем розничного товарооборота; объем импорта и экспорта; объем платных услуг населению; среднемесячная зарплата; прожиточный минимум; численность безработных и др.

Перспективный финансовый план — документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:

—> информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

—> комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

—» выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

—> отслеживания негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (первый год — это год, на который составляется бюджет) и формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации. Предварительные параметры федерального бюджета на 2002—2003 гг. представлены в табл. 7.2.1.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории (см. табл. 7.2.2). Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.

План развития государственного или муниципального сектора экономики включает:

. перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;

. перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;

. программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

. сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

•/ технико-экономическое обоснование;

. прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

. наименование заказчика указанной программы;

. сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам.

Таким образом, в целях составления проекта бюджета на очередной финансовый год должны быть подготовлены следующие документы и материалы:

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

план развития государственного или муниципального сектора экономики;

структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год;

. • оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год и др.

Содержание проекта закона (решения) о бюджете установлено в Бюджетном кодексе РФ, однако круг его показателей для бюджета субъекта РФ или местного бюджета может быть расширен, что определяется законом субъекта РФ и решением органа местного самоуправления. В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем расходов бюджета, общий объем доходов бюджета и дефицит бюджета.

Кроме того, в проекте закона (решения) о бюджете приводятся: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В проекте закона (решения) о бюджете расходы бюджета устанавливаются по следующим показателям:

расходы по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих указанную финансовую помощь;

распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета и др.

В составе расходов на бюджетные инвестиции в проекте закона (решения) о бюджете определяются лимиты предоставления инвестиционных налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года. По соответствующим разделам (подразделам) расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

В проекте закона (решения) о бюджете устанавливаются следующие характеристики государственного или муниципального долга, государственных или муниципальных заимствований:

источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних заимствований;

верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

предел предоставления государственных или муниципальных гарантий третьим лицам на привлечение заимствований.

Рассмотрение и утверждение бюджетов. Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ1; бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ; местного бюджета — правовыми актами органа местного самоуправления.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется на основе тех же документов. Процедура рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенная законом субъекта РФ, правовыми актами органа местного самоуправления, должна обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта закона (решения) до начала очередного финансового года. В ст. 31 Бюджетного кодекса РФ установлено

1 Согласно ст. 192 Кодекса проект федерального бюджета на очередной финансовый год вносится Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу не позже 26 августа текущего года.

право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Возникает вопрос о форме документа, в котором найдут отражение указанные права. Как правило, законодательные органы власти субъектов РФ принимали законы с примерным названием «Об основах бюджетного процесса в ...», органы местного самоуправления — «Положение о бюджетном процессе в ...муниципальном образовании». После введения в действие Бюджетного кодекса РФ в ряде субъектов РФ идет подготовка «своих» бюджетный кодексов. Например, Бюджетный кодекс Вологодской области был принят 4 марта 1999 г., а полномасштабное его применение началось с 2000 г.1 Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Законы о внесении изменений в налоговое законодательство Российской Федерации вносятся субъектом, обладающим правом законодательной инициативы, на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год. Таким образом, обеспечивается формирование доходной базы бюджета на основе действующего налогового законодательства.

Временное управление бюджетом. Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то орган, исполняющий этот бюджет, правомочен осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. Кроме этого орган, исполняющий бюджет, правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

1 С Бюджетным кодексом Вологодской области можно ознакомиться на сайте в сети Интернет: www.vologda.ru.

В данной ситуации ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ, нормативы централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для финансирования централизованных мероприятий, прочие тарифы и ставки, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах и порядке, которые определены законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год. Порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, орган, исполняющий бюджет, не имеет права:

—> предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели; —> предоставлять бюджетные средства на возвратной основе; — > предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;

—» осуществлять заимствования в размере более V. объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

—> формировать резервные фонды органов исполнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

Таким образом, процедура временного управления бюджетом регламентируется весьма детально: подробно определяются права органов, исполняющих бюджет, прямо указаны ограничения их правомочий, а в целом временное управление бюджетом имеет жесткие параметры. И это оправданно, поскольку отсутствие принятого бюджета к началу финансового года на любом уровне бюджетной системы РФ является отрицательным фактором для экономического и социального развития территории.

Такова общая характеристика процесса формирования бюджетов -по основным элементам этой важнейшей процедуры.

(?) ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ для САМОКОНТРОЛЯ

Какие органы власти непосредственно занимаются составлением проекта бюджета?

Перечислите исходные макроэкономические показатели, необходимые для составления проекта бюджета.

Назовите цели разработки перспективного финансового плана, определите его временные параметры.

Охарактеризуйте структуру сводного финансового баланса. В чем состоят значение этого документа, его взаимосвязь с бюджетом?

Каковы основные характеристики (показатели) бюджета?

В каком нормативном акте устанавливается порядок рассмотрения и утверждения местного бюджета конкретного муниципального образования?

7. В чем заключается процедура временного управления бюджетом?