4.2. бюджетное устройство и бюджетная система

4.2. бюджетное устройство и бюджетная система

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и

структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и

исполЕ>зования бюджетных средств и др.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.

Бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства.

Бюджетная система и форма государственного устройства Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени . распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство — это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное, союзное) государство — это форма

государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и состоит из федерального бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или

военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов

входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и

системы унитарного государства до системы, основанной на федеративном государственном устройстве.

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством

как федеративной республики, субъектами Федерации, которыми являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

Уровни бюджетной системы РФ Построение бюджетной системы

Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

(1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; 1 (2) бюджетов субъектов Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных

фондов;

(3) местных бюджетов.

В настоящее время бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет

автономной области, десять окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

Следует отметить, что в состав федерального и территориальных

бюджетов (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) входят

целевые бюджетные фонды, формирующиеся за счет целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В числе таких

фондов — дорожный, экологический, воспроизводства минеральносырьевой базы, восстановления и охраны водных ресурсов и др. Схема консолидированного бюджета РФ приведена на рис. 4.1.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не

включаются в региональные бюджеты.

Кроме федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов) в бюджетную систему

входят государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд

РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный внебюджетный фонд и внебюджетные фонды субъектов РФ обязательного медицинского страхования). Средства этих фондов по экономическому содержанию и направленности их использования мало чем отличаются от бюджетных средств. До 1991 г. они входили в состав государственного бюджета, в настоящее время имеется тенденция включения внебюджетных фондов в бюджет. Так, в 1999 г. в бюджет включены средства внебюджетного Федерального дорожного фонда РФ.

Бюджеты городов

т

Бюджеты районов

Г

Рис. 4.1. Схема консолидированного бюджета Российский Федерации

Принципы функционирования бюджетной системы РФ Функционирование бюджетной системы РФ основано на следующих основополагающих принципах: (1) единство бюджетной системы; (2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; (3) самостоятельность бюджетов разных уровней; (4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; (5) сбалансированность бюджета; (6) эффективность и экономность использования бюджетных средств; (7) общее покрытие расходов бюджета; (8) гласность; (9) достоверность бюджета; (10) адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы — это единство правовой

базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов

бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных и местных

бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление

(полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов, который означает:

(1) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

(2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого

уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

(3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

ф

ве

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за

счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что каждый бюджет должен быть сбалансирован, т.е. объем предусмотренных

бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему

доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

Принцип гласности предполагает: (1) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; (2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызьтающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета — это надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение

конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

4.3.

в

Реформирование бюджетной сферы Российской Федерации

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления

общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал

централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти.

Следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции РФ 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключался

в том, что этот механизм был ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ, цель

которых заключается в:

поддержании макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;

обеспечении выполнения и создании условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;

повышении отдачи от бюджетных ассигнований и достижении на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;

формировании налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;

оптимизации управления государственным долгом и финансовыми активами;

обеспечении прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1 и Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ, заложившие новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

т б н н

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и

Ітерриториальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов.

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений

стал Закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления,

впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования и установивший, что формирование местных бюджетов

основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997 г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов. В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, установившие основы действующих в настоящее

время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

реформирование межбюджетньгх отношений;

реформирование бюджетного процесса;

реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений).

В рамках первого направления Правительство РФ Постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 гг.». Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ. Издание этого закона повлекло внесение существенных изменений в 2003 г. в Бюджетный кодекс РФ. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее

уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В 2005 г. Министерство финансов РФ разработало «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в Российской

Федерации на 2006—2008 годы».

В рамках второго направления реформирование бюджетного

процесса началось с подготовки и утверждения Постановлением

Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации», а также с подготовки и одобрения Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах».

Эта Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2004—2006 гг. предусматривают: осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты; введение

новой бюджетной классификации и бюджетного учета; изменение

процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время предстоит решить задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой

целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы

реструктуризации бюджетного сектора».

Более подробно реформирование в бюджетной сфере будет рассмотрено в соответствующих главах этого учебника.

4.4. Консолидированный бюджет

Понятие «консолидированный бюджет» было включено в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением Государственного бюджета Российской Федерации, в который входили все звенья бюджетной системы России. В ст. 8 этого Закона зафиксировано, что единство бюджетной системы обеспечивается не только единой правовой базой, единством бюджетной классификации и документации, но и представлением необходимой статистической и бюджетной информации для составления консолидированных бюджетов. В ст. 165 Бюджетного кодекса РФ также отмечается обязанность Министерства финансов РФ составлять отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Он включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Консолидированный бюджет субъекта РФ включает региональный бюджет, т.е. бюджет субъекта РФ, и местные бюджеты.

Консолидированный бюджет муниципального района включает

бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений. Консолидированные бюджеты РФ и субъектов Федерации не

рассматриваются и не утверждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты являются в

первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам,

3 Финансы

источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом РФ и отдельных субъектов Федерации.

Показатели консолидированных бюджетов используются в бюджетном планировании. В частности, при определении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов Федерации и размеров дотаций в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов административно-территориальных образований.

Важна роль показателей консолидированных бюджетов и при

анализе формирования и использования централизованного финансового фонда страны, т.е. суммы всех финансовых ресурсов, поступающих в бюджетную систему. Так, используя показатель консолидированного бюджета РФ, определяют степень централизации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводном

финансовом балансе государства.

Без расчета показателей консолидированных бюджетов невозможно сводное финансовое планирование, так как многие показатели сводного финансового баланса государства и территориальных

сводных финансовых балансов берутся из консолидированных

бюджетов. В доходной части баланса используются следующие бюджетные данные: налог на добавленную стоимость и акцизы, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество, налоги на внешнюю торговлю, внешнеэкономические операции и доходы от внешнеэкономической деятельности, средства бюджетных целевых

фондов, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, доходы от государственной собственности или деятельности,

включая доходы от продажи имущества. Расходная часть сводного

финансового баланса включает следующие бюджетные показатели:

затраты на государственные инвестиции, расходы на социальнокультурные мероприятия, финансируемые за счет бюджета, государственные дотации, расходы на воспроизводство минеральносырьевой базы, расходы на науку из бюджета, расходы на оборону,

расходы на содержание органов государственной власти, правоохранительных органов, судов прокуратуры, расходы по внешнеэкономической деятельности, образование резервных фондов и др.

Большую роль играют показатели консолидированных бюджетов в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. При разработке прогнозов экономического и социального развития государства, территорий используются финансовые показатели, в основе которых показатели консолидированных бюджетов.

Разработка экономико-математических моделей прогнозирования бюджетов также основана на данных консолидированных бюдактов. Для расчета финансовых ресурсов на перспективу исследуются корреляционные связи между объемами доходов консолидированных бюджетов и такими переменными, как ВВП, национальный доход, объем валовой продукции промышленности, сельского хозяйства.

Показатели консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности

жителей страны, территорий, например бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевые бюджетные доходы. В свою очередь, среднебюджетные показатели являются критериями для сравнительного анализа состояния отдельных территорий. Показатели консолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.

Объем консолидированного бюджета Российской Федерации в 2004 г., состав его показателей характеризуют данные табл. 4.1. Как следует из таблицы, в бюджетных доходах РФ главенствуют налоговые доходы (более 90\%). Наиболее весомыми доходами бюджета являются косвенные налоги — налог на добавленную стоимость и акцизы (более 24\%). Если к ним прибавить импортные и экспортные пошлины, то их доля возрастает до 40\%.

Налоги, связанные с производством (налог на прибыль), относительно невелики и составляют примерно 16\% всех бюджетных доходов. Даже если к ним прибавить налоги на имущество предприятий, то в совокупности эти доходы составляют не более 22\%.

Главная причина превалирования в бюджете косвенных налогов — резкий спад производства и снижение прибыли. В то же время высокий уровень государственных расходов вызывает необходимость привлечения в бюджет доходов за счет косвенного обложения.

Неналоговые доходы бюджета не превышают 8\%. В их числе

наиболее значительны поступления от целевых бюджетных фондов

(1,2\%) и доходы от использования принадлежащего государству имущества (6\%). Бывшие когда-то весомым источником, доходы от

внешнеэкономической деятельности составляют примерно 1\%.

Следует отметить, что в консолидированный бюджет Российской Федерации мобилизуется более 55\% всех финансовых ресурсов, создаваемых в государстве, что составляет более 30\% к ВВП.

Бюджетные расходы Российской Федерации в 2004 г. иллюстрирует табл. 4.2.

Как видим, 2/3 бюджетных ассигнований составляют непроизводительные расходы, в их числе расходы на управление и правоохранительную деятельность — более 13\%, оборону — около 10\%, обслуживание государственного долга -), социально-культурные

расходы — более 30\%.

Таблица. 4.1. Доходы консолидированного бюджета Российской Федерации за 2004 г. (млн руб.)

Консолидированный бюджет РФ

боловство — примерно 2\%, транспорт, дорожное хозяйство, связь — 1\%, жилищно-коммунальное хозяйство — 6\%. Все это свидетельствует о снижении роли государства в экономическом процессе.

Таблица 4.2. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации в 2004 г. (млн руб.)

Консолидированныи

бюджет РФ

Показатель

Сумма

к итогу к ВВП

Расходы же, связанные с развитием отраслей народного хозяйства, составляют 1/3 всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, в том числе на промышленность, энергетику и строительство направляется примерно 9\%, сельское хозяйство и ры-

Показатель