4.6. финансово-бюджетный федерализм

4.6. финансово-бюджетный федерализм

і <

Конституцией РФ 1993 г. закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении

предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Субъектами РФ являются республики в составе РФ, края, области, автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург.

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и

органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой

бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В ст. 15 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом.

Административно-территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидирован-

ный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь, совокупность региональных и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.

Принципы бюджетного федерализма Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, и в частности в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

(991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных

округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором

впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете

минимального бюджета, т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь, минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, то есть

показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма

перераспределения средств между федеральным и региональными

бюджетами — передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение этого метода способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам. Передача расходов из бюджетов верхнего уровня в бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помоши, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

Все это требует более четкого разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями аласти; фиксирования в федеральных и региональных законодательных актах согласованных пропорций в совместных налогах; создания более эффективного механизма корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов; создания механизма межбюджетных отношений, основанного на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий; внедрения в практику формирования территориальных бюджетов нормативно-расчетных методов, основанных на разработке исполнительными органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

4.7. Межбюджетные отношения: принципы и модели

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и

местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным

бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Во второй половине 90-х годов примерное распределение средств

Распределение главных бюджетных налогов между

бюджетной системы за 2005 г. иллюстрирует табл. 4.6.

звеньями

Доходы территориальных бюджетов Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе

РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

В соответствии со ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 доходы территориальных бюджетов состоят

из двух частей: (1) собственные доходы и (2) субвенции, полученные из фондов компенсации на осуществление отдельных государственных полномочий.

Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения Единый налог на вмененный

доход для определенных видов деятельности

Налог на имущество физических лиц

Налог на имущество организаций

Налог на имущество, преходящего в порядке наследования и дарения

Налог на операции с ценными

бумагами

Налог на добычу нефти

Налог на добычу газового

конденсата

Налог на добычу газа горючего Налог на добычу полезных

ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных

ископаемых)

Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти)

4. Бюджет и бюджетная система 85

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетный фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления. Собственные доходы

включают отчисления (в процентах) от федеральных и региональных налогов, а также выделяемые из федерального и региональных

бюджетов трансферты, дотации, субвенции и субсидии.

Трансферты выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.).

Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого

уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

Субсидия — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, виїдавшими эти средства.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает

их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной

части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, несмотря на все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации Дотаций этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может

быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и

необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. И в целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Разделение доходов территориальных бюджетов на собственные

и субвенции из фондов компенсации создаст сложности в процессе управления этими бюджетами. Так, отнесение почти всех доходов местных бюджетов к числу собственных и тем самым их искусственное завышение в значительной степени имеют политическую подоплеку. Это связано с тем, что многие годы признавалось отсутствие независимости местных бюджетов из-за незначительного размера в них собственных доходов.

Однако путь к решению этой проблемы стали искать не на основе увеличения местных налогов, что должно было привести к перераспределению средств между ними и федеральными налогами, а на основе перечисления к собственным доходам местных бюджетов почти всех поступлений из вышестоящих бюджетов.

С экономической точки зрения такое отнесение доходов может быть и оправдано. Действительно, если средства переданы из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, и тем более на долговременной основе, то их можно считать собственными доходами.

Однако если рассматривать такие действия с юридической позиции и с позиции управления этими источниками, то признать их собственными вряд ли оправдано. Юрисдикция на федеральные и региональные налоги находится у федеральных и региональных органов власти. Местные органы власти не вправе вносить изменения ни в законодательные, ни в инструктивные документы, регулирующие статус, величину и порядок взимания этих налогов. Это в свою очередь ограничивает процесс управления местными властями такими налогами.

Исходя из этих соображений, тем более вряд ли можно признать собственными доходами местных бюджетов безвозмездные и

безвозвратные перечисления, к которым относятся дотации, субвенции, субсидии и средства, полученные по взаимным расчетам. Цель их — оказание финансовой помощи территориям. Финансовая помощь не может оказываться на долговременной основе. Дотации, субвенции и субсидии должны быть конкретны и адресны, поэтому они чаще всего рассчитаны на короткий период. Таким образом, отнесение их к долговременным источникам, а следовательно, и к собственным доходам неправомерно.

Классификация источников формирования территориальных бюджетов

Для улучшения управления бюджетным процессом, в том числе повышения уровня управления бюджетными доходами, необходим их постоянный анализ. В свою очередь, для этого нужно четкое разграничение доходных источников и классификация их на основе критерия принадлежности субъекту управления, т.е. надо исходить

из того, может ли субъект управления (территориальный орган власти) воздействовать на величину этих источников, время их поступления в бюджет, направления использования и т.д.

Учитывая все эти обстоятельства, нами предлагается все источники формирования территориальных бюджетов разделить на четыре группы: собственные, перераспределяемые, заемные, привлеченные средства.

Собственные доходы — средства, полученные территориальными органами власти в соответствии с наделенными законодательством налогово-бюджетными и имущественными полномочиями, а также полученные вследствие принятых ими законодательных, административных, хозяйственно-экономических решений. То есть это доходы, полученные в результате собственных действий.

Такая трактовка этих доходов отражает уровень самостоятельности территориальных органов власти. Доходы же, полученные в виде финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня, даже если они формально (на основе законодательного акта) причислены к собственным доходам, рассчитаны по единой методике и установлены на ряд, не прибавляют финансовой самостоятельности

территориальным органам власти, и поэтому их причисление к собственным доходам не правомерно.

К собственным доходам можно отнести:

доходы от территориальных налогов (региональных для

бюджетов субъектов РФ, местных — для бюджетов муниципальных образований);

доходы от эксплуатации имущества, находящегося в собственности территориальных органов власти;

доходы, полученные в результате экономической, административной деятельности территориальных органов власти;

средства, поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, по нормативам, установленным федеральным и региональным законодательством на период более трех лет;

средства от реализации имущества, активов, принадлежащих территориальным органам власти;

часть прибыли предприятий, находящихся в собственности территориальных органов власти, и др.

Перераспределяемые доходы — финансовые ресурсы, поступающие в территориальные бюджеты в порядке перераспределения средств внутри бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для оказания финансовой помощи и осуществления переданных на другой уровень власти полномочий на период бюджетного периода, т.е. три года.

К перераспределяемым доходам можно отнести:

безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов

других уровней;

отчисления от региональных и местных налогов в бюджеты

муниципальных районов и поселений на период бюджетного планирования (три года). Заемные источники — средства, поступившие в бюджет в виде

полученных банковских, коммерческих кредитов, выпуска облигаций, акций и др.

Привлеченные источники — средства, переданные территориальным органам власти юридическими и физическими лицами на добровольной и безвозмездной основе для решения территориальных

экономических и социальных задач.

К привлеченным источникам можно отнести:

средства самообложения граждан;

добровольные пожертвования юридических и физических лиц и др.

Такая классификация территориальных доходов позволит:

проводить более точный анализ формирования доходной

части территориальных бюджетов;

определять реальную финансовую самодостаточность и финансовое состояние территорий;

устанавливать уровень финансовой самостоятельности территориальных органов власти;

повышать уровень управления доходами территориальных

бюджетов на основе разработки более обоснованных мероприятий по мобилизации бюджетных доходов территориальными органами власти.