5.5. перспективное финансовое планирование:задачи и этапы

5.5. перспективное финансовое планирование:задачи и этапы

Одной из задач бюджетной реформы является переход к среднесрочному (на несколько лет) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров

среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых на основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является

составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один

год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового

документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

С этой целью в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 в Министерстве финансов РФ составляется перспективный финансовый план, который имеет статус укрупненного бюджета.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года в Целях:

• создания условий для обеспечения сбалансированности и

устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и федерального бюджета;

макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики;

исполнения действующих и принимаемых бюджетных обязательств Российской Федерации.

Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа.

Первый этап перспективного финансового планирования На первом

этапе разрабатываются и одобряются:

основные направления налоговой и таможенной политики;

основные показатели сводного финансового баланса РФ;

сценарные условия, включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Основные направления налоговой и таможенной политики содержат:

анализ законодательства РФ о налогах и сборах и таможенного законодательства РФ, обоснование предложений по его

совершенствованию;

концепции (основные положения) проектов соответствующих нормативных правовых актов;

расчеты влияния изменений в законодательстве РФ о налогах и сборах и таможенном законодательстве РФ на доходы

бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, в очередном году и плановом периоде;

предложения по улучшению налогового и таможенного администрирования;

оценку влияния налоговой и таможенной политики, включая предлагаемые изменения, на сценарные условия.

Основные направления налоговой политики разрабатываются Министерством финансов РФ. Основные направления таможенной политики разрабатываются в эти сроки Министерством экономического развития и торговли РФ {в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных

средств, — совместно с Министерством финансов РФ). Основные

направления налоговой и таможенной политики рассматриваются

Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ.

Сценарные условия разрабатываются Министерством экономического развития и торговли РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ. Представляемые в Правительство РФ Министерством экономического развития и торговли РФ сценарные условия должны соответствовать проекту сценарных условий, с учетом которого осуществлялась разработка основных направлений налоговой и таможенной политики и основных

показателей перспективного финансового плана, рассмотренных и

согласованных Бюджетной комиссией.

Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогнозируемые на плановый период значения следующих показателей: цена на нефть сырую марки «Юралс»;

объем, темпы роста и структура используемого и произведенного ВВП;

темпы роста базовых отраслей экономики; прогноз инфляции, в том числе прогноз базовой инфляции,

прогноз роста цен на товары, прогноз роста цен и тарифов на платные услуги, прогноз цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий;

объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) по перечню, согласованному с Министерством финансов РФ;

величина амортизации;

оборот розничной торговли;

платные услуги, оказываемые населению; численность занятых в экономике;

инвестиции в основной капитал с указанием всех источников финансирования, в том числе инвестиции за счет средств федерального бюджета, прямые иностранные инвестиции;

фонд заработной платы;

величина прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам

населения;

прибыль организаций для целей бухгалтерского учета; амортизации для целей налогообложения;

объем экспорта и импорта, в том числе экспорт и импорт

нефти, нефтепродуктов и газа;

" курс рубля к доллару США и евро;

• другие показатели по согласованному с Министерством финансов РФ перечню.

Кроме этих показателей Министерство экономического развития и торговли РФ разрабатывает основные показатели сводного

финансового баланса РФ, прилагаемые к сценарным условиям.

Сценарные условия разрабатываются, как правило, в двух вариантах (ожидаемом и базовом) исходя из прогнозируемого и из базового уровня иены на нефть.

По решению Бюджетной комиссии могут разрабатываться дополнительные варианты сценарных условий.

В пояснительной записке к сценарным условиям приводится

анализ факторов и тенденций функционирования и развития экономики РФ, обоснование значений соответствующих показателей для разрабатываемых вариантов сценарных условий, анализ причин изменения ранее одобренных показателей сценарных условий.

Второй этап перспективного финансового планирования На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана, а также основные направления

долговой политики.

Основные показатели перспективного финансового плана и основные направления долговой политики разрабатываются Министерством финансов РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и до 1 апреля одобряются Правительством РФ с внесением в случае необходимости Правительством РФ изменений в основные направления налоговой и таможенной политики и (или) в сценарные условия.

Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются с целью определения общего объема финансовых ресурсов,

которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств РФ в плановом периоде при заданных сценарных условиях.

Основные показатели перспективного финансового плана разрабатываются не менее чем в двух вариантах.

Первый (ожидаемый) вариант основных показателей перспективного финансового плана формируется исходя из сценарных условий при прогнозируемом Минэкономразвития уровне иены на нефть.

Второй (базовый) вариант основных показателей перспективного финансового плана формируется исходя из сценарных условий при базовом уровне цены на нефть.

По решению Бюджетной комиссии могут разрабатываться дополнительные варианты основных показателей перспективного финансового плана.

В ходе разработки и рассмотрения основных показателей перспективного финансового плана Бюджетная комиссия может вносить уточнения в ранее утвержденные основные направления налоговой и таможенной политики, а также принимать решения по уточнению сценарных условий.

Пояснительная записка к основным показателям перспективного финансового плана содержит характеристику основных показателей, анализ влияющих на них факторов и условий, их взаимосвязи со сценарными условиями, обоснование варианта, предлагаемого

для формирования проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета, обоснование приоритетных направлений распределения бюджета принимаемых обязательств, а также

формирования расходов инвестиционного характера.

Основные направления долговой политики содержат анализ и прогноз объема и структуры государственного долга РФ, обоснование предложений по объемам заимствований на внутреннем и внешнем

рынках, оценку стоимости обслуживания и объемов погашения государственного долга РФ в плановом периоде.

Третий этап перспективного финансового планирования На третьем этапа разрабатывается и утверждается проект перспективного финансового плана.

Проект перспективного финансового плана разрабатывается Министерством финансов РФ, рассматривается Бюджетной комиссией одобряется Правительством РФ. Проект перспективного финансового плана разрабатывается исходя из одобренного Правительством РФ варианта основных показателей перспективного финансового плана по форме, приведенной

ниже (табл. 5.1), с целью определения основных параметров (характеристик) бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета, а также установления предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде.

Разработка проекта перспективного финансового плана на плановый период осуществляется путем корректировки основных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода исходя из новых сценарных условий с учетом изменений объема и структуры доходов бюджетной системы РФ и расходных обязательств РФ в текущем

году и плановом периоде.

При разработке перспективного финансового плана Минфин РФ и Минэкономразвития РФ могут вносить в Бюджетную комиссию предложения по корректировке основных показателей перспективного финансового плана в соответствии с основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

5.6. Составление проектов бюджетов

Главная задача бюджетного планирования — определение объема денежных средств, центр&чизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономическою и социального разлития государства и территории.

Правовой основой бюджетного планирования является Бюджетный кодекс РФ (ст. 169—184). Методическая основа составления бюджетов — Положение «О разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта Федерального закона о

федеральном бюджете на очередной финансовый год*, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118.

Составление проекта бюджета является прерогативой Правительства РФ, исполнительных органов власти субъектов РФ и муниципальных образований. По их поручению проект бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ и территориальными финансовыми органами.

Для составления проекта бюджета Министерства финансов РФ

территориальные финансовые органы должны быть обеспечены необходимой информационной базой, которая поступает им от соответствующего правительства, статистических, налоговых органов и

других учреждений. Главным источником информации для составления проекта бюджета служит прогноз социально-экономического развития государства или территории, который, в свою очередь, разрабатывается на основе данных экономического и социального

развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей. При разработке проекта бюджета учитываются также основные положения финансово-бюджетной политики, принятой на соответствующий плановый период.

Составление проекта федерального бюджета Проект федерального

бюджета ра!рабатывается Министерством финансов РФ по поручению Правительства РФ. Работа над проектом бюджета начинается

за двенадцать месяцев до начала планируемого года.

В задачу Министерства финансов РФ входит разработка: проекта федерального бюджета; проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу; проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

Исходной базой для разработки проекта федерального бюджета являются:

Бюджетное послание Президента РФ;

перспективный финансовый план;

прогноз социально-экономического развития РФ на очередной год;

отчет об исполнении федерального бюджета в отчетном году и основные показатели ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем году;

доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

проекты федеральных законов (федеральные законы) о внесении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах;

реестр расходных обязательств РФ и изменения, которые планируется в него внести в связи с проектами нормативных правовых актов, определяющих расходные обязательства РФ.

В проекте федерального бюджета определены:

• общий объем расходов и доходов федерального бюджета, объем дефицита или профицита федерального бюджета;

направления и объемы использования средств Стабилизационного фонда РФ, превышающих минимальный уровень,

установленный Бюджетным кодексом РФ;

закрепление источников доходов федерального бюджета за

администраторами доходов федерального бюджета;

нормативы отчислений федеральных налогов и сборов (в части погашения задолженности прошлых лет по отдельным видам налогов, а также в части погашения задолженности

по отмененным налогам и сборам) в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ;

нормативы отчислений неналоговых доходов в федеральный бюджет;

объемы поступлений доходов в федеральный бюджет по основным источникам (в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ);

• распределение расходов федерального бюджета по разделам

и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

распределение расходов федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам функциональной

классификации расходов бюджетов РФ;

ведомственная структура федерального бюджета (распределение расходов по главным распорядителям средств федерального бюджета в соответствии со структурой функциональной классификации расходов бюджетов РФ);

перечень и объемы финансирования федеральных целевых программ;

распределение государственных капитальных вложений на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам

функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

основные показатели государственного оборонного заказа;

распределение расходов на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ;

распределение по субъектам РФ средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда компенсаций (по видам субвенций), Федерального фонда софинансирования социальных расходов (по видам субсидий), Федерального фонда регионального развития (по видам субсидий);

распределение межбюджетных трансфертов бюджетам закрытых административно-территориальных образований;

размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством РФ, по состоянию на 1 января текущего года;

верхний предел государственного внешнего и внутреннего долга РФ на ] января года, следующего за очередным годом;

программа государственных внутренних заимствований РФ;

программа государственных внешних заимствований РФ;

программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам;

• источники финансирования дефицита федерального бюджета. Проект федерального бюджета разрабатывается в три этапа.

На первом этапе формирования проекта бюджета Минэкономразвития разрабатывает (обновляет) сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год, в которых отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны, а также основные показатели сводного финансового баланса России.

После одобрения Правительством РФ этих сценарных условий

Минфин разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу в составе показателей перспективного финансового плана (табл. 5.2). Рассматриваются также предложения о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в

. планируемом году и на среднесрочную перспективу.

Все эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение

Правительства РФ. После их принятия Правительством они могут

быть представлены в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу.

Затем Минфин направляет субъектам бюджетного планирования предельные объемы их бюджетов и методические указания по их распределению на очередной год между главными распорядителями

средств федерального бюджета, статьями функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, бюджетными целевыми программами.

На втором этапе Минэкономразвития разрабатывает и направляет в Минфин проект федеральной адресной инвестиционной

программы и предложения по распределению объемов государственных капитальных вложений по ведомственной структуре расходов бюджетов РФ.

На этом этапе субъекты бюджетного планирования в соответствии с методическими указаниями Минфина РФ распределяют предельные объемы своих бюджетов на очередной год по главным распорядителям средств федерального бюджета, статьям функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов РФ, бюджетным целевым программам и представляют в Минфин указанное распределение, а также иные документы и материалы, необходимые

для составления проекта федерального бюджета.

Эти материалы сначала анализируются специалистами функциональных подразделений Минфина РФ, закрепленными за соответствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты

показателей финансовых планов министерств, бюджетов территорий, выявляются возможности мобилизации дополнительных доходов и экономии расходов. Затем расчеты с внесенными поправками рассматриваются у руководителей департаментов Минфина, а затем направляются в Бюджетный департамент, который рассматривает представленные расчеты, вносит в них в случае необходимости поправки и направляет на решение руководства Минфина РФ.

Таблица 5.2. Основные параметры федерального бюджета

— годы (млрд руб.)

на

Показатель

Отчет-

Текущий год

ижидае-мое ме-полнение cut/

Плановый период

2-й год

3-й год

Доходы — всего В том Числе:

налоговые

из них ЕСН

неналоговые

из них таможенные пошлины и сборы Расходы — всего В том числе:

а) процентные . б) непроцентные

В том числе межбюджетные трансферты Из них:

бюджетам других уровней

государственным внебюджетным фондам Из общего объема расходов:

расходы текущего характера

расходы инвестиционного характера

привлечение погашение

Внешние источники финансирования дефицита:

привлечение

погашение

Справочно

Стабилизационный фонд РФ: средства на начало года Поступления

использование (включая досрочное погашение внешнего долга РФ) средства на конец года Государственный долг РФ: внешний

внутренний ;

В случае если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение Бюджетной комиссии.

На третьем этапе Минфин РФ на основе представленньгх субъектами бюджетного планирования расчетов, документов и материалов формирует проект федерального бюджета и прилагаемые к

нему материалы и после рассмотрения Бюджетной комиссией вносит их в Правительство РФ.

Правительство РФ одобряет проект федерального бюджета для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Одновременно с проектом федерального бюджета в Государственную Думу Федерального Собрания РФ вносятся доклад Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики и доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, оценка реализуемых ими или предложенных федеральных и ведомственных целевых программ, а также

перспективный финансовый план, проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ и другие материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом.

По результатам рассмотрения Государственной Думой проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Минфин РФ вносит в Правительство РФ предложения по внесению изменений в перспективный финансовый план, а Минэкономразвития составляет уточненный сводный финансовый баланс РФ.

Затем Минфин представляет в Бюджетную комиссию оценки изменения доходов бюджетной системы РФ и бюджета принимаемых обязательств в связи с уточнением принимаемых обязательств

и уточнением основных параметров прогноза социально-экономического развития РФ.

Составление территориальных бюджетов Проекты территориальных

бюджетов составляются финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для составления

проектов бюджетов территориальные финансовые органы имеют право на получение информации не только от территориальных

органов исполнительной власти, но и от вышестоящих финансовых

органов.

Финансовые органы субъектов РФ получают из Минфина РФ

следующие материалы:

• предполагаемые изменения налогообложения;

расходы, передаваемые в бюджеты субъектов РФ, и объемы передаваемых соответствующих средств;

порядок формирования Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределение его средств;

субвенции и дотации, предполагаемые к передаче субъектам РФ.

Финансовые органы муниципальных образований получают от финансовых органов субъектов РФ следующие материалы:

предполагаемые изменения отчислений по закрепленным за местными бюджетами доходам;

порядок формирования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и распределение его средств;

субвенции и дотации, предполагаемые к передаче местным бюджетам.

Порядок организации и проведения работ по составлению проекта территориального бюджета аналогичен работам, проводимым в

Министерстве финансов РФ.

В ходе работы по составлению проекта бюджета в случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов

территориальных бюджетов территориальный исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган власти необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня

доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящего бюджета, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих

бюджетному финансированию.

Исполнительный орган субъекта Федерации и муниципального образования может вносить в вышестоящий исполнительный орган

власти предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти бюджетных нормативов и показателей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются вначале в вышестоящем исполнительном органом власти. Результаты рассмотрения разногласий отражаются в составляемом протоколе, в котором содержатся обоснование предложений и обоснование отказа.

В случае необходимости решения этих вопросов на паритетных началах создается согласительная комиссия, решение которой доводится до сведения нижестоящих и вышестоящих органов власти. Окончательное решение принимается вышестоящим представительным органом власти.

Кроме составления проекта бюджета на планируемый год, исполнительные органы власти субъектов Федерации и мунииипальных образований в целях составления консолидированного бюджета РФ, обеспечения единой финансово-бюджетной политики государства должны подготовить и представить в вышестоящий орган исполнительной власти следующие документы и материалы:

прогноз социально-экономического развития субъекта РФ и

муниципального образования на очередной год;

основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта РФ и муниципального образования на очередной

год;

прогноз сводного финансового баланса по территории субъекта РФ.и муниципального образования на очередной год;

прогноз консолидированного бюджета субъекта Федерации

на очередной год;

адресную инвестиционную программу на очередной год;

программу приватизации государственных предприятий на

очередной год.

Дополнительно к этим материалам исполнительные органы

субъектов Федерации подготавливают:

структуру внутреннего долга субъекта Федерации и программу внутренних заимствований, предусмотренных на

планируемый год для финансирования дефицита бюджета субъекта Федерации;

программу предоставления гарантий исполнительного органа субъекта Федерации на планируемый год;

оценку ожидаемого исполнения бюджета субъекта Федерации за текущий год.