4.3. бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы российской федерации

4.3. бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы российской федерации

Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:

определить структуру бюджетной системы РФ и перечислить принципы ее .построения;

назвать основные законодательные материалы, регламентирующие функционирование бюджетной системы РФ;

определить понятие бюджетной классификации и указать различия между видами бюджетныхпоказателей;

дать определение бюджетного федерализма и изложить его принципы;

назвать и охарактеризовать формы межбюджетных отношений;

классифицировать современную систему перераспределения бюджетныхресурсов;

изложить основные направления совершенствования системы межбюджетныхотношений.

4.3.1. Бюджетное устройство Российской Федерации

До 1991 года бюджетная система страны была чрезвычайно цент»! рализованной Все бюджеты на территории Советского Союза нахо! дили отражение в Государственном бюджете СССР, который вклю! чал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав дарственных бюджетов союзных республик входили кие бюджеты союзных республик, государственные бюджеты номных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты республиканского подчинения. Начиная с сельских и поселков: бюджетов, все бюджеты по вертикальному принципу объединялись в государственном бюджете. Таким образом, ная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов. ство этой системы обеспечивалось единым планом и социального развития, всей экономической системой СССР.

Становление собственно российской бюджетной системы с началом радикальной экономической реформы и пересмотр концепции бюджетного устройства России в его значительной децентрализации, что обеспечивалось ряда законодательных актов, предусматривающих расширение

мократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый Закон РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Как определено в этом законе, бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе'РФ, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ. В бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные части включаются: республиканский бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, рай-районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

В законедано определение консолидированного бюджета—это свод бюджетоввсехуровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Следует отметить, что консолидированный бюджет не имеет правовой нагрузки, однако его параметры широко используются в процессе сводного планирования, отчетности, анализа.

Рассмотрим на примере области структуру консолидированного бюджета субъекта Федерации (см. рис. 4.3.2.).

Важное значение для развития бюджетов субъектов Федерации имел Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов,

краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» № 4607, принятый в 1993 году. Этот Закон определяет права субъектов Федерации, а также местных территори'| альных образований в лице, их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты и расходование средств этих бюджетов; взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. | Закон также устанавливает Общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития на1 ционально-государственных и административно-территориальных ;J образований. Напомним, что бюджетная система России состоит из,<| трех звеньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного! самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ, который введ новое понятие — муниципальное образование.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, не• сколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный | бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет

и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств

из федерального бюджетами ,из бюджета cy6j?ep^ Российской Федерации. Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных образований», «бюджеты местного самоуправления» рассматриваются как синонимы.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, который был принят в 1998 году1, расширил бюджетную систему, включив туда бюджеты' государственных внебюджетных фондов. Подобное расширительное толкование вводится впервые. Можно сказать, что существует «нетто-бюджет», куда включены три уровня бюджетов, и «брут-то-бюджет» — бюджетная система РФ, состоящая из «нетто-бюдже-та» и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы и ее построения. Как следует из Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

единства;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

гласности; '

достоверности бюджета;

• адресности и целевого характера бюджетньгх средств. Рассмотрим эти принципы более подробно.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы состоит в закреплении соответствующих видов до 

1 Введен Федеральным законом от 09.07.99 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации».

ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами госу* дарственной власти субъектов Федерации*» органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов провозглашает:

право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете.

Принцип полноты отражения доходов ирасходовбюджетов, бюджетов государственныхвнебюджетныхфондов означает,что вседо-ходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджет-' ных фондов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в пол-, ном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате нало

гов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения Заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:

обязательное опубликование в печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

состоит в том, что бюджетные средства выделяются распоряжение

конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование определенных целей. > "

В зарубежных публикациях большое внимание уделяется принципу прозрачности бюджета (transparency), который означает открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, ной, отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях. Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере позволит реально оценить текущее и перспективное финансовое положение государства, принять обоснованную экономическую политику; обеспечить контроль за действиями правительства, сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими. Временный комитет МВФ в 1998 году документ, называемый «Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности — декларация принципов»1. Этот документ задуман как пособие странам — членам МВФ в их стремлении добиться большей прозрачности в бюджетной сфере, тем самым усилить контроль над фискальной политикой и повысить доверие к ней, что является непременным условием эффективного государственного управления. Комитет призвал страны — члены МВФ | придерживаться изложенных в Кодексе принципов и рекомендуемой практики, признавая при этом, что на их реализацию существенно повлияют различия в системе бюджетных институтов, в правовой системе и в административном потенциале разных стран и что этот процесс, безусловно, потребует времени.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принципов только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам построения системы. Однако именно они определяют бюджетную систему как единое целое. ные принципы, при всей их важности, больше определяют функционирование бюджета.

Особую роль в современных условиях играет принцип единства бюджетной системы, призванный, при наличии бюджетов, сохранить целостность бюджетной системы. Одним из

Кодекс выпущен как приложение к коммюнике Временного комитета, которое можно найти на тееЬ-странице МВФ www.inf.org.

инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюджетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим характеристикам очень разнообразны, именно поэтому

при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо обеспечить их сопоставление, систематизацию по

однородным признакам, осуществляемую путем применения единой

бюджетной классификации. Этот документ до 1996 года ежегодно

утверждался приказами Министерства финансов РФ, а необходимый

Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» был принят лишь в августе года.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация, обеспечивая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, включает в себя:

классификацию доходов бюджетов РФ;

функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

• классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ.

Необходимо отметить, что законодательные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, но при этом они не вправе, нарушать общие принципы построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

4.3.2. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

Межбюджетные отношения — отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление. Но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Германия, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и другие. Для классического федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных политико-территориальных образований, и такая автономия — объективная необходимость. Она не противоречит, а, наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. Не следует рассматривать как отступление от федерализма разную степень автономии субъектов федерации. Например, в Канаде особый статус получила провинция Квебек, а в США привилегии при разграничении налогов между федеральным центром и штатами предусмотрены для Аляски.

Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Российская Федерация относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ (ст. 5) все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако, не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов Федерации. .

Бюджетный кодексРФрегламентирует следующие принципымеж-бюджетныхотношений:

распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенство бюджетный прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом,, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по непонятным причинам даже не упоминается в кодексе, однако, именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта — между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах Федерации определены в Федеральном законе от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Фактические пропорции распределения расходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (\%)

Отметим, что децентрализация бюджетных средств — необходимый процесс при переходе от унитарной к федеративной модели межбюджетных отношений. Как по этому вопросу складывалась ситуация в России с 1992 по 1997 год, показано в табл. 4.3.1.

Как видно из таблицы, процесс децентрализации действительно ярко выражен во взаимоотношениях между центром и регионами. Внутри субъектов Федерации доля расходов постоянно преобладает в местных бюджетах, что является результатом сосредоточения в этих бюджетах основной части бюджетных затрат на социальную сферу и поддержку экономики.

Сравнение пропорций распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы показывает, что между ними имеется несоответствие, т.е. децентрализация расходных полномочий не сопровождается адекватной передачей доходных источников. Традиционно распределение доходов между звеньями бюджетной системы осуществлялось посредством закрепления собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюджетов относятся:

налоговые доходы, законодательно закрепленные за соответствующими бюджетами;

неналоговые доходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

безвозмездные перечисления.

При этом финансовая помощь не относится к собственным доходам соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство

и бюджетная практика постоянно «размывали» эти два понятия — собственные и регулирующие доходы. Действительно, разделить их достаточно трудно, поскольку в обоих случаях речь могла идти о частях

(долях) доходов. Бюджетный кодекс РФ разделяет собственные и регулирующие доходы по периоду их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; регулирующие доходы устанавливаются на год или на долговременной основе (не менее чем на 3

года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нормативного документа, который их устанавливает. Так, собственные доходы регламентируются бюджетным и

налоговым законодательством в целом, а регулирующие доходы — законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о соответствующем бюджете на очередной год. Например, в

году акцизы на вино-водочные изделия относились к регулирующим доходам, так как параметры их распределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации регламентировались Федеральным законом от 26.03.98 г. № 43-ФЗ «О федеральном

бюджете на 1998 год»; а налог на прибыль, в части, поступающей в

субъекты Федерации, относится к собственным доходам субъектов

Федерации, так как распределение ставки налога на прибыль закреплено в Законе РФ от 27.12.91 г. «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (с изменениями и дополнениями).

Бюджетное регулирование — это процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в бюджет другого, при недостатке доходного потенциала на соответствующих территориях. Как правило, использование собственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере решить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов. К межбюджетным отношениям относят и предоставление финансовой помощи (дотации, субвенции и др.), а также взаимные расчеты и бюджетные компенсации. Кратко охарактеризуем каждую форму. <

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Эта форма финансовой помощи является традиционной.. Однако в 1994 году был сделан важный шаг в реформировании межбюджетных отношений, и основной формой оказания финансовой помощи стала нормативно-долевая дотация (трансферт).

Нормативно-долевая дотация (трансферт) — сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной основе в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) или фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), создаваемых соответственно в федеральном бюджете или в бюджетах субъектов Федерации, исходя из утверждаемых законами об этих бюджетах долей (процентов) субъектов Федерация или муниципальных образований в указанных фондах. Методика расчета нормативно-долевой дотации направлена на осуществление горизонтального выравнивания бюджетных доходов территорий на душу населения и оказание им финансовой помощи по единым для всех правилам. Источник выделения нормативно-долевой дотации — целевой бюджетный фонд, который формируется в определенном размере от суммы налоговых поступлений. О роли нормативно-долевой дотации в общем объеме финансовой помощи свидетельствуют данные табл. 4.3.3.

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок, в случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению суммы субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если субвенция выдается с указанием некоторых других условий, то она называется «обусловленной субвенцией».

Бюджетный кодекс РФ возвращает такое понятие, как «субсидия*. Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе 19 90-х годов, однако, в Законе РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвозмездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Несмотря на то, что ссуда упоминается почти во всех бюджетных законах, именно Бюджетный кодекс законодательно ограничивает время предоставления ссуды шестью месяцами, хотя традиционно на практике срок ссуды ограничивался финансовым годом. Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. При этом цели предоставления ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Взаимные расчеты — метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимают какие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на этот год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

L

185

Бюджетные компенсации—суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительный расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе «компенсационная» норма установлена следующим образом: в течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов.

Как было отмечено выше, первый этап реформы межбюджетных отношений был осуществлен в 1994 году. Однако к 1997 году стало ясно, что существенных качественных изменений в результате осуществления этого этапа не произошло, наоборот, кризис межбюджетных отношений обострился, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедрения «одноканальной модели». Суть ее сводится к следующему. Для большинства регионов определяется фиксированная сумма платежей в федеральный бюджет — своеобразный план (оклад) по налоговым поступлениям. Сверхплановые поступления целиком зачисляются в бюджет региона. Регионы, которым недостаточно всей суммы собранных на их территории налогов, получают фиксированный объем финансовой помощи из федерального бюджета, восполняющий дефицит их бюджетов. Однако «одноканальная модель» может привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшит инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилит сепаратистские тенденции.

В 1998 году Правительство РФ одобрило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах»1, направленную на решение следующих задач:

• .разграничение расходных полномочий и ответственности, а также налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;

• совершенствование механизмов бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Для решения последней задачи предполагается:

Постановление Правительства РФ от 30.07.98 г. 862.

разделить финансовую поддержку на текущую и инвестиционную;

осуществить поэтапный переход к оценке объективных бюджетных потребностей регионов на основе бюджетных нормативов и индексов бюджетных расходов;

использовать в формулах бюджетного выравнивания показатели налогового потенциала территорий;

концентрировать инвестиционные ресурсы, распределяемые между регионами, в Федеральном фонде регионального развития;

усилить целевую направленность финансовой помощи и ее обусловленность.

Проводимые реформы направлены на то, чтобы органы власти и управления обладали реальной налогово-бюджетной самостоятельностью и несли полную ответственность за ее использование.

Контрольные вопросы:

Назовите звенья бюджетной системы РФ.

Перечислите и поясните основные принципы построения и функционирования бюджетной системы РФ.

В чем заключается принцип самостоятельности, и как он реализуется на практике?

Назовите формы межбюджетных взаимоотношений.

5., Определите основные направления реформы межбюджетных взаимоотношений.