§ 5. законодательная власть

§ 5. законодательная власть

Законодательная власть в Великобритании принадлежит Парламенту, но по точному смыслу британской конституции Парламент — триединое учреждение: оно включает главу государства (монарха), Палату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и Палату общин (исторически — палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и санкционирован монархом. Чаще под Парламентом понимают лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижнюю, которая реально осуществляет законодательные функции. На практике Палата лордов возражения против законопроектов, принятых Палатой общин, в последние десятилетия выдвигает очень редко. Ее вето может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, правда, на другой сессии Парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. Монарх подписывает все законы и на основании конституционного обычая 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето.

Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью Парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.

Палата общин состоит из 659 членов. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства на пять лет, но часто бывают роспуск и досрочные выборы, поскольку правящая партия власти таким путем стремится увеличить численность своих депутатов (после Второй мировой войны досрочный роспуск и выборы имели место 20 раз). Правда, нередко случались казусы: политологи предсказывали увеличение мандатов, если правящая партия распустит Палату общин (правительство действует для этого через монарха), а она терпела на выборах поражение (последний раз — в 1997 г.). Депутаты (в Великобритании их принято называть членами Парламента) обладают ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий решением палаты. Он имеет ограниченный индемнитет: он не распространяется на клевету, мятежные речи, оскорбления монарха, Парламента, лиц, выполняющих властные функции, и др. Наказанием может быть лишение слова, приостановление депутатского мандата. Депутаты имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемое депутатам (31 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким в мире (среди развитых государств). Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням, а то и дважды в неделю они посещают свои избирательные округа, ведут прием, организуют встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи Парламенту и т.д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер назначается монархом на весь срок полномочий палаты (наделе избирается палатой, фракцией большинства) и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным. Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирается спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения Парламента, которые отнюдь не всегда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера. У спикера Палаты общин, как и в других странах англосаксонского права, большие полномочия. Он предоставляет слово для выступлений (не обязательно в определенной последовательности), отклоняет без голосования некоторые предложения по ведению заседания (например, о прекращении прений), лишает слова, назначает председателей постоянных комитетов, передает им законопроекты. В палате есть пристав, отвечающий за безопасность, клерк (секретарь) с его двумя помощниками. В каждой партийной фракции есть «кнуты». Помимо поддержания дисциплины они информируют фракцию о позиции правительства (кабинета) по тем или иным вопросам и организуют дебаты (заранее опрашивают депутатов о возможных выступлениях), участвуют в формировании повестки дня.

Как и в других парламентах, в Палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т.д. Существуют три вида комитетов: неспециализированные, обозначаемые буками латинского алфавита (А, В, С и т.д.), им спикер передает законопроекты по своему усмотрению; специализированные, созданные лишь в 70-х гг., и сессионные, создаваемые на период сессии (по привилегиям, по петициям и др.). Для расследований и по другим вопросам создаются следственные комиссии. Для обсуждения срочных вопросов, финансовых биллей, национализации, приватизации создается Комитет всей палаты. Кроме того, есть объединенные комитеты обеих палат (например, по проверке делегированного законодательства). Некоторые постоянные комитеты теперь создаются и в Палате лордов.

В Парламенте создаются партийные фракции (четыре фракции имеются даже в Палате лордов, но у них нет партийной дисциплины). В отличие от США в нижней палате Парламента Великобритании существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Депутаты могут переходить из одной фракции в другую, не подвергаясь за это санкциям.

В конце 60-х гг. создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмана) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд (об особенностях административного судопроизводства в Великобритании говорилось выше). Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного Парламента, и та принимает свои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) — 40 депутатов. Палата общин заседает ежедневно (кроме субботы и воскресенья).

Палата лордов, состав и, численность которой изменяется (в 1999г. — 1205),до 1999г. формировалась в основном по наследственному признаку (около 2/3 палаты составляли пэры (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона). В 1999 г. в соответствии с реформой Палаты лордов исключены 759 и временно остались из этой категории 91 чел. Ее численность стала составлять около 500 человек (численность постоянно изменяется). Теперь в состав Палаты входят пожизненные пэры (титул присваивается монархом по рекомендации премьер-министра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству), духовные лорды (архиепископы и епископы) англиканской церкви, «судебные лорды» или «лорды по апелляции» (11 пожизненно назначаемых монархом судей, кроме того, в состав судебного комитета Палаты лордов, который является высшей инстанцией по гражданским делам, входят лица, занимавшие в прошлом высшие судебные должности, всего судебных лордов в разное время бывает около 20). Судебный комитет Палаты лордов — высшая судебная инстанция по гражданским делам. Он образует из своих членов судебные коллегии (5—7 человек), которые и рассматривают дела (например, дело о выдаче бывшего чилийского диктатора Пиночета, приехавшего в Великобританию, испанскому суду по обвинению в смерти испанских граждан). Некоторые обедневшие наследственные лорды продают свои титулы иностранцам (в частности, арабским шейхам), но получившие их иностранцы и до 1999 г. не вправе были заседать в Палате лордов.

В Палате лордов председательствует лорд-канцлер, назначаемый Премьер-министром (формально — монархом). У него есть два заместителя. Кворум в палате — три лорда, заседания происходят на основе саморегулирования.

Законодательный процесс. Хотя проект закона может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и лишь затем передается в Палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. В Великобритании среди законопроектов (и соответственно законов) различаются публичные и частные. Первые вносятся депутатами обычно через министров, вторые (локального и персонального характера) — в форме петиций. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принимается по инициативе правительства (в Великобритании — 95\%), для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чтении клерк палаты обычно лишь зачитывает его заголовок (бывает и дискуссия), во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Спикер вправе выбрать одну из трех предложенных поправок и поставить ее на голосование. Перед этой стадией и в процессе ее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» — прекращение прений в назначенный час, «кенгуру» — он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США, спикер пользуется большими полномочиями. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты (читать выступления нельзя), но для принятия закона (акта) требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.

Если проект принят, он передается в Палату лордов, где происходит аналогичная процедура. Палата лордов может внести поправки (тогда их обсуждает Палата общин), может отклонить билль. Вето Палаты лордов преодолевается Палатой общин на другой сессии простым большинством голосов. Поскольку происходит одна сессия в год, это значит, что Палата лордов может задержать законопроект на год.

Парламент Великобритании принимает немного законов по сравнению с другими странами и особенно с США — приблизительно 100 в год, и большинство из них — частные.

В Парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, «ногами» (выходя в разные двери для голосования «за» и «против», а счетчики подсчитывают голоса). Новые правила парламентской процедуры 1998 г. также не предусматривают электронного голосования.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствующим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены в пользу правительства и в отношении других финансовых и «денежных» биллей (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «денежным», принимает спикер Палаты общин). Эти законы также обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов.

Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуществляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство Парламента и Правительство, за исключением редчайших ситуаций, в отличие от США всегда принадлежит к одной и той же партии, а лидер правящей партии является лидером фракции большинства в Парламенте (иногда только фактически) и одновременно Премьер-министром. Поэтому направляет работу Парламента, по существу, правительство.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед Парламентом (только перед Палатой общин). Были редчайшие факты выражения недоверия правительству Палатой лордов, например в 1968 г., но никаких юридических последствий это не повлекло. Палата общин может потребовать отставки министра, но Премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.

Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парламентское большинство (в XX в. этого не было ни разу).

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются письменные и устные вопросы к Премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю — это обычно 40—50 минут сразу после открытия пленарного заседания). На заседании в среднем задается 20—25 устных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизительно на 8—9 из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного характера. Но если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.

Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим Премьер-министр регулярно выступает перед Парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в Парламенте при открытии его сессии.

Контроль за деятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты: с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) для объяснений. О контроле за управлением, осуществляемым уполномоченным Парламента по делам администрации, уже говорилось выше. Помимо него существуют и другие уполномоченные Парламента (парламентские комиссары, омбудсманы) — по здравоохранению, местному самоуправлению, по Шотландии, Уэльсу, Северной Ирландии и т.д., которые осуществляют контроль в своих сферах. Некоторые из них назначаются актами монарха, контрасигнованными Премьер-министром с предварительного согласия Палаты общин.