§ 5. законодательная власть

§ 5. законодательная власть

Согласно ст. 75 Конституции Украины единственным органом законодательной власти является парламент — Верховная Рада. Местные нормативные акты в Крыму (они не называются законами) принимает Верховная Рада Автономной Республики Крым.

Структура парламента. Верховная Рада — однопалатный орган. В ее составе 450 депутатов (должно быть 300 по итогам референдума 2000 г.), избираемых гражданами путем прямых выборов. Но на основе референдума 2000 г. должен быть создан двухпалатный парламент. Депутатом может быть гражданин Украины, достигший 21 года (ранее — 25 лет), обладающий избирательными правами и проживающий на Украине в течение последних пяти лет перед выборами. Не могут быть избраны граждане, имеющие судимость за совершение умышленных преступлений, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке. Депутаты избираются на четыре года. Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады возможно в результате ее роспуска Президентом, если она не может начать пленарные заседания в течение месяца после выборов (т.е. оказывается неработоспособной), а также если она (нижняя палата) не сформирует в течение месяца парламентское большинство или в течение трех месяцев не утвердит бюджет Украины (последние два основания предусмотрены итогами референдума 2000 г.). Досрочное прекращение полномочий отдельных депутатов возможно в случае подачи ими заявления об отставке, вступления в силу обвинительного приговора, признания судом недееспособным, утраты украинского гражданства или выезда для постоянного проживания за пределы Украины.

Народный депутат Украины (термин, применяемый к депутатам Верховной Рады) осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он оставляет прежнюю службу или работу, не может иметь другой представительский мандат, состоять на государственной службе. Если депутат не выполняет положений о несовместимости депутатской деятельности с другими видами работы, его полномочия прекращаются. Во всех таких случаях (включая добровольную отставку, утрату гражданства, выезд на постоянное жительство за пределы Украины и т.д.) решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает Верховная Рада большинством ее общего (конституционного) состава. Вступая в должность, депутаты приносят присягу (ее зачитывает старейший депутат) и подписывают текст.

В соответствии с решением референдума 2000 г. народный депутат не пользуется депутатским иммунитетом (он может быть арестован или задержан без санкции парламента) и депутатским индемнитетом, но он несет ответственность за оскорбления и клевету во время выступления в парламенте. Депутат обладает широким правом запроса: он может обращаться с запросом на сессии парламента к Кабинету министров, к руководителям других органов государства, учреждений, предприятий, расположенных на территории Украины, независимо от их подчиненности и форм собственности. Однако последствия запроса определены Конституцией недостаточно ясно: сказано лишь, что руководители организаций обязаны сообщить депутату о результатах его запроса.

Верховная Рада создает свои руководящие и иные внутренние органы: избирает председателя Верховной Рады, его первого заместителя и заместителя и в любое время может отозвать их. Председатель (его в 1998 г. избрали с 19-й попытки) ведет заседания Верховной Рады, организует подготовку вопросов для рассмотрения в парламенте, представляет Раду в отношениях с другими органами власти и иностранными государствами, организует работу ее аппарата. Своим регламентом Верховная Рада утверждает перечень постоянных комитетов, создаваемых по различным отраслям общественной жизни. Как и в других странах, комитеты на Украине осуществляют законопроектную работу, предварительно рассматривают вопросы, входящие в компетенцию Верховной Рады. О праве контроля комитетов за деятельностью министерств в Конституции не говорится. Могут быть созданы временные специальные комитеты и комиссии для подготовки отдельных вопросов, следственные комиссии, если за создание такой комиссии проголосует не менее трети общего состава Рады. Выводы следственных комиссий не имеют решающего значения для следствия и суда. В парламенте существуют различные партийные и иные фракции депутатов.

Полномочия Верховной Рады. Часть полномочий Рады прямо перечислена в Конституции (в общей сложности 66 пунктов). Кроме того, сказано, что Рада осуществляет и другие полномочия, отнесенные к ее ведению Конституцией и законами (поскольку законы принимает она сама, Рада может быть охарактеризована как парламент с неограниченными полномочиями).

Перечисленные в Конституции полномочия разделены на две группы: 1) полномочия Верховной Рады общего характера (36 пунктов) и 2) полномочия, которые осуществляются только путем принятия законов: «определяются законами» (22 пункта) и «устанавливаются законами» (8 пунктов).

К первой группе относятся: изменение Конституции, назначение референдума, определение основ внешней и внутренней политики, утверждение государственных программ экономического, научно-технического, социального развития страны, охрана окружающей среды, объявление по представлению Президента войны и заключение мира, смещение Президента в порядке импичмента, контроль за деятельностью Кабинета Министров, назначение на ряд должностей (председателя и членов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, председателя Национального банка — по представлению Президента, половины состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания и др.), утверждение общей структуры и численности вооруженных сил, дача согласия на назначение и освобождение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора, трети Конституционного Суда, на избрание судей (бессрочно) и т.д. Верховная Рада вправе досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Автономной Республики Крым при заключении Конституционного Суда о нарушении Верховной Радой Крыма Конституции и законов Украины.

Полномочия, которые Верховная Рада Украины может осуществлять только путем принятия законов, в свою очередь, делятся на две группы: либо определяемые, либо устанавливаемые законами. К первой группе вопросов, регулируемых исключительно законом, относятся, например, права человека и гражданина, права коренных народов и национальных меньшинств, основы социальной защиты и пенсионного обеспечения, правовой режим собственности, правовой режим военного и чрезвычайного положения, основы местного самоуправления, амнистия и др. Ко второй группе относятся: государственный бюджет, система налогообложения, налоги и сборы, статус национальной валюты, а также иностранных валют на территории Украины, порядок направления вооруженных сил Украины в другие государства, государственные праздники и др. В обоих случаях говорится, что эти полномочия определяются или устанавливаются «исключительно законами». Различия в правовом регулировании может выявить, видимо, только практика.

Контроль Верховной Рады по отношению к Кабинету Министров. Парламент рассматривает вопросы об одобрении программы правительства. По этому вопросу Кабинет подконтролен Верховной Раде, подотчетен ей, но о том, должен ли он уйти в отставку, если его программа не будет одобрена, в Конституции прямо не говорится. Кабинет уходит в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Такая резолюция принимается в усложненном порядке: по предложению не менее 1/3 депутатов от конституционного состава Верховной Рады большинством ее состава (т.е. необходимы 226 голосов из 450). Есть и другие ограничения: вопрос об отставке Кабинета не может рассматриваться более одного раза в течение одной очередной сессии; такой вопрос не может быть поставлен на внеочередной сессии, а также в течение года после одобрения парламентом программы правительства. Формами контроля также являются запрос депутата и деятельность следственных комиссий, которые создаются по решению не менее трети конституционного состава Верховной Рады.

Сессии и заседания. Верховная Рада является полномочной при условии избрания 2/3 ее конституционного состава, т.е. она может проводить заседания и даже принимать решения, включая поправки к Конституции, поскольку для их одобрения нужны 2/3 голосов (если, конечно, все без исключения депутаты в этом случае будут голосовать «за»). Парламент проводит две очередные сессии в год, собираясь в первый вторник февраля и первый вторник сентября. В отличие от некоторых других конституций, предусматривающих такой же порядок, Конституция Украины длительность сессий не ограничивает. Внеочередные сессии созываются председателем парламента по требованию трети депутатов или Президента. Они созываются с указанием повестки дня, и на них могут рассматриваться только вопросы, в ней поставленные. В случае объявления военного или чрезвычайного положения Верховная Рада собирается в двухдневный срок сама, издания какого-либо акта о созыве сессии не требуется. Решения принимаются только на заседаниях Верховной Рады путем личного голосования депутатов.

Законодательный процесс. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, народным депутатам, Кабинету Министров Украины, Национальному банку. Вне очереди рассматриваются законопроекты, характеризуемые Президентом как неотложные. При рассмотрении законопроектов на Украине применяются обычно три (реже два) чтения. Законодательный процесс включает комитетскую стадию. Принятые законы подписываются председателем Верховной Рады и направляются им Президенту. Президент в течение 15 дней подписывает закон или возвращает его для вторичного рассмотрения в Верховную Раду. Вето Президента преодолевается большинством в 2/3 голосов всего состава Верховной Рады. На практике нередко Верховная Рада принимает замечания Президента и не использует право преодоления вето. Если же Президент не подписал и не возвратил закон в установленные 15 дней, закон считается принятым. Он вступает в силу через 10 дней после официального обнародования, если иное не предусмотрено законом. Проект закона о государственном бюджете представляет только Кабинет Министров.

В парламенте Украины очень сильны межпартийные противоречия. В 2000 г. он раскололся на правое большинство и левое меньшинство, заседавшие отдельно в разных зданиях.