§ 3. единство государственной власти

§ 3. единство государственной власти

Идеологическое обоснование необходимости единства власти появилось задолго до возникновения теории разделения властей, было связано с культом правителя, зачастую его обожествлением и имело персонифицированный характер (в том числе обоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подход возродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и в условиях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в ряде случаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.

Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некоторых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций. Они рассматривали законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти, суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать в Управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единства государственной власти.

Такой подход был, хотя и в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашением в конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетом народа, которому придавалось классовое истолкование, были осуществлены поиски того вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полноту государственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теория предложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарного социализма.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единства природы доминирующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, обусловленное необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только глава государства (монарх, фюрер) или определенный вид органов (органы типа советов при социализме).

Социальное единство власти с точки зрения содержания конституционных норм обеспечивается принадлежностью власти народу (в большинстве стран), трудящимся (в странах тоталитарного социализма, в некоторых других странах) или определенному блоку сил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходились во взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельных переходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке, составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенных нетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Эта трактовка социального единства власти допускает конституционно признанные противоречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке «союз и борьба одновременно».

Второй аспект единства государственной власти — единство принципиальных целей и направлений деятельности государственных органов — получил выражение в конституционном праве в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентиров государственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены выше на примерах стран с различными социально-политическими системами. Без целеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление со стороны государственной власти, хотя и в неодинаковой степени и в различном объеме, осуществляется во всех странах. Однако единство целей и деятельности государственных органов не является абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задач существует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разные меры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизиях парламентов и правительств по поводу законов о государственном бюджете). При выдвижении разных принципиальных целей органами законодательной и исполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренному противоборству, а иногда и к трагическим последствиям.

Третий, организационно-правовой аспект единства государственной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тоталитарного социализма и доктринально разработан в марксистско-ленинском государствоведении. Как уже отмечалось, в этих странах была принята концепция советов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народное собрание, Национальное собрание. Всекитайское собрание народных представителей — в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — на местах) рассматриваются как органы государственной власти в масштабе страны и в каждой административно-территориальной единице. Другие органы государства с точки зрения конституционной доктрины считаются лишь органами государственного управления, правосудия, контроля и т.д., но не власти. Действительность противоречила конституционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, ее центральные органы принимали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях (обычно несколько дней дважды в год). Наконец, свое единство государственной власти существует в федерации. Подобно вертикальному разделению властей в ней действует и вертикаль единства государственной власти (прежде всего исполнительной власти).

Идея единства государственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ее использование ведет к широкому использованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государственном управлении. Концентрация власти в одних руках или у единственного вида органов противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все элементы этой концепции имеют только негативный характер. Требование социального единства власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревнующихся сил и тенденций, если соблюдены условия «честного» соревнования при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так как усилия государственного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих перед обществом крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица, одного органа или одного вида органов (не имеет значения, будет ли это монарх, президент или советы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например, как органы местного самоуправления, являются демократическими институтами. Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственных органов. Правда, в определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно может способствовать улучшению управляемости обществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических и политических кризисов в самых разных демократических странах (например, в США в 30-х гг., во Франции в 60-х гг.).

Таким образом, две основные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» (К. Маркс) между различными органами государственной власти. Наиболее плодотворным подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия, системы сдержек и противовесов, субсидиарности ветвей власти. Такое понимание отражено и в новейших конституциях. Наиболее отчетливым выражением этого является п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г., который гласит: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».