Страница 69

Должность — это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия, то есть действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей.

Наукой управления разработано положение о балансе обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. И в обоих случаях нарушения баланса обязанностей и прав возникает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязанностей по службе, а значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав условно: в отношении невластных субъектов — это права (давать задания, задерживать, привлекать к ответственности и т. д.). Но если рассматривать их с позиций интереса системы (интереса организации), то служащий обязан распоряжаться, задерживать и т. д., это его служебные обязанности. Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием — полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью.

Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела. Но здесь необходимо учитывать, во-первых, возможности организации, а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не допускать чрезмерного выделения служащих из общей массы работающих. Решать вопросы о социальном положении, например, государственных служащих, необходимо в тесной увязке с тем, как живет страна, ее граждане.

В соответствии с существующими типами службы все должности можно разбить на должности в:

• частных;

• муниципальных;

• государственных;

• международных организациях.

По содержанию осуществляемой деятельности все должности и всех занимающих их служащих принято делить на:

• . руководителей структурных единиц (администраторов);

• специалистов;

• технических исполнителей.

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должности должностных лиц и иных служащих.

Определение понятия должностного лица необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РФ есть специальные статьи, по которым к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В административном праве около 150 составов предусматривают ответственность только должностных лиц, а во многих статьях такой признак является квалифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться к ответственности как должностные лица.

Понятие «должностное лицо» многократно используется в Конституции России. Так, в ст. 41 говорится об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. «Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», — сказано в ст. 46 Конституции.

К сожалению, единого определения понятия «должностное лицо» ни в федеральном законодательстве, ни в юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и в административном, и в уголовном, и в других отраслях права. Но определенные шаги к конкретизации определения этого понятия уже предприняты. Например, в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что в этом законе под должностным лицом местного самоуправления понимается «выборное, либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления...».

В соответствии со ст. 97 Устава (Основного закона) Саратовской области к должностным лицам из числа государственных служащих относятся руководители государственных органов и структурных подразделений, их штатные заместители, а также лица, осуществляющие исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Отличное от этого определение содержится в ст. 10 Закона «О государственной службе Новгородской области»: «Должностными лицами органов государственной власти Новгородской области признаются лица, постоянно, временно или по специальному поручению выполняющие функции представителей государственной власти области, а равно организационно-распорядительные, контрольно-ревизионные, хозяйственно-управленческие или информационные функции».

Очевидно, что все эти определения рассчитаны лишь на отдельные группы, но не на всех должностных лиц.

213

Было бы полезно выработать единое для всех отраслей права определение. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься некоторые коррективы.

В УК РФ есть глава 30, которая носит такое название: «Преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (ст. 285— 293). Статьями этой главы предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление, превышение, присвоение должностных полномочий, получение взятки должностным лицом, за совершенный им служебный подлог, за его халатность.

Кого уголовное право считает должностным лицом? В ст. 285 УК РФ сказано: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации...»

Нетрудно заметить, что УК РФ к должностным лицам относит не только государственных и муниципальных служащих, но и часть служащих государственных и муниципальных учреждений.

Это определение не распространяется на руководящих работников частных коммерческих и некоммерческих организаций, государственных и муниципальных предприятий. Но как сказано в самом начале примечания к ст. 285, такое узкое понимание должностного лица признается «в статьях настоящей главы» (т. е. главы 30 У К РФ). Это понятие должностного лица не должно использоваться при применении норм административного, финансового, экологического права.