Глава 7. административно-правовой статус предприятий, учреждений и организаций

Глава 7. административно-правовой статус предприятий, учреждений и организаций

§ 1. Государственные и негосударственные

предприятия и учреждения

Участниками (сторонами) административно-правовых отношений являются различные по своему правовому положению организации, создающие материальные и духовные ценности. Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.

Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначенный орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий. Это полномочия по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью. Что касается внешнего управления, то в отличие от органов исполнительной власти она его не осуществляет, так как не обладает соответствующими государственно-властными полномочиями. Во внешние административно-правовые отношения с органами исполнительной власти администрация организации вступает в качестве объекта управления в связи с осуществлением функций организации. Она вправе обращаться к ним с соответствующими ходатайствами, обжаловать их действия как в административном, так и в судебном порядке.

Вопросы деятельности, полномочий организации являются в разных аспектах предметом изучения ряда отраслей российского права: административного, гражданского, финансового, трудового и др.

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организации, содержатся в Гражданском кодексе, Федеральных законах "Об акционерных обществах", "О производственных кооперативах", "О некоммерческих организациях", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", "Об обществах с ограниченной ответственностью", "Об общественных объединениях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "О свободе совести и о религиозных объединениях" и в иных нормативных правовых актах (положениях, уставах и т.п.).

Для правильной и всесторонней характеристики административно-правового статуса каждой из организаций в отдельности важное значение имеет их классификация. Она проводится по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, а также по подчиненности или подведомственности.

По цели деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно ч. 1 ст. 50 ГК коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческие не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий; некоммерческие в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.

Одной из форм некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" от 17 декабря 1999 г. <*>. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения.

-------------------------------<*> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6286.

По роду деятельности (предназначению) различаются такие разновидности организаций, как предприятия, учреждения, общественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).

По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные).

Разновидностями организаций являются предприятия и учреждения. Государственные предприятия и учреждения по масштабу и значению своей деятельности могут быть федеральными, субъектов Федерации и местными районного, городского, поселкового и сельского значения.

Предприятия могут создаваться в таких организационно-правовых формах, как: полное товарищество, общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество, производственный кооператив, государственные и муниципальные унитарные предприятия и др.

Многообразны виды предприятий по отраслям: промышленные заводы, фабрики, шахты, рудники и др.; сельскохозяйственные кооперативы, артели, товарищества и др.; транспортные железные дороги, пароходства, аэропорты и др.; связи почтамты, телефонные станции и др.; жилищно-коммунальные, строительные, торговые и другие предприятия.

Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления, учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества.

Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида.

Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации <*> и действует на основе учредительных документов.

-------------------------------<*> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431.

Предприятие это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.

Однако административная правосубъектность различается по видам предприятий.

Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации определяет Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2002 г. <*> в соответствии с Гражданским кодексом.

-------------------------------<*> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию. От имени Российской Федерации или ее субъекта права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс.

В Российской Федерации действуют: 1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Федерации, муниципальное предприятие; 2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Федерации, муниципальное казенное предприятие.

Унитарное предприятие как юридическое лицо со дня внесения соответствующей записи в единый Государственный реестр юридических лиц вправе в установленном порядке открывать банковские счета на территории Российской Федерации и за ее пределами. Место нахождения предприятия определяется местом государственной регистрации. Предприятие по согласованию с собственником его имущества может создавать филиалы и открывать представительства. Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества этого предприятия.

Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Оно не отвечает по обязательствам собственника имущества (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование). В свою очередь собственники имущества не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального имущества, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

К ведению собственника унитарного предприятия относится: создание предприятия; определение цели, предмета, вида его деятельности; утверждение показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности; утверждение устава; назначение на должность и освобождение от должности руководителя и главного бухгалтера предприятия; контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества; другие права и обязанности, определенные законодательством РФ.

Порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур банкротства и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов, регулирует Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" от 26 октября 2002 г. <*>.

-------------------------------<*> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной деятельности. Они самостоятельно планируют свою работу и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры. Преимущественной формой снабжения предприятия являются прямые хозяйственные связи; развиваются различные формы посреднических отношений через биржи, брокерские конторы и др. Свою продукцию, работы и услуги предприятие реализует по ценам и тарифам, устанавливаемым в большинстве случаев самостоятельно или на договорной основе, а в предусмотренных законодательством случаях по государственным ценам. Оно несет ответственность за соблюдение кредитных договоров и расчетной дисциплины.

Степень хозяйственной самостоятельности, распоряжения имуществом у казенных предприятий, основанных на праве оперативного управления, меньше, чем у предприятий, основанных не праве хозяйственного ведения, исходя прежде всего из целевого предназначения казенных предприятий и сущности управления имуществом.

Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определено, что казенное предприятие может быть создано в случае:

если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования;

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности государства, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государственным ценам в целях решения социальных задач;

необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия соответственно Правительства РФ или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти, субъекта Федерации или органа местного самоуправления.

Собственник казенного предприятия вправе изымать у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать схему доходов и расходов предприятия.

Что касается негосударственных (муниципальных, частных, общественных и религиозных) предприятий, то влияние на них со стороны государства ограниченно. Управление ими осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и в контроле (надзоре) за соблюдением ими установленного режима.

Порядок управления негосударственным предприятием определяется законодательством и уставом предприятия. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет.

Собственник осуществляет свои права по управлению предприятием непосредственно либо через назначенные им органы. Собственник или уполномоченный им орган может полностью или частично делегировать свои права высшему органу управления предприятием (совету, правлению), предусмотренному его уставом.

Руководитель предприятия нанимается собственником. При найме с ним заключается договор (контракт), в котором предусматриваются права, обязанности и ответственность руководителя предприятия перед собственником и трудовым коллективом, условия оплаты труда, срок контракта, условия освобождения от занимаемой должности.

Руководитель предприятия действует от имени собственника без доверенности, представляет интересы предприятия, распоряжается его имуществом, заключает договоры, выдает доверенности, открывает в банке расчетные и другие счета, утверждает штат, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия.

В соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным (банкротом).

Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций. К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры. Социально-культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в Федеральных законах "Об образовании" <1>, "О науке и государственной научно-технической политике" <2>, "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" <3>, "Основах законодательства Российской Федерации о культуре" <4> и др.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.

<2> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

<3> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.

<4> ВВС. 1992. N 26. Ст. 2615.

Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. <*> определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В частности, к их полномочиям относятся создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципальных заказов, установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами, а также иные полномочия в соответствии с названным Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

-------------------------------<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с предприятиями и учреждениями всех видов собственности характерно то, что законодательством установлены: государственная регистрация предприятий как юридических лиц и аккредитация соответствующих учреждений; получение предприятиями и учреждениями разрешений (лицензий) на определенные виды деятельности; запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий (учреждений); обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности; представление государственным органам соответствующей информации; обязанность соблюдать законодательство и др.

Органы исполнительной власти обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов предприятий, учреждений и выполнению ими своих обязанностей. Вместе с тем государственные органы осуществляют контроль за соблюдением предприятиями и учреждениями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры воздействия, установленные законодательством за экологические правонарушения, нарушения в области строительства, по вопросам рекламы и др.