1.3. административное право и эффективное администрирование

1.3. административное право и эффективное администрирование

В то время как второе значение понятия административного права в значительной степени связано с общими принципами, оно не полностью исчерпывается этими принципами и имеет еще одно измерение, которое, будучи очень важным, не всегда привлекает к себе внимание. Само это измерение также состоит из двух частей: одно — это реализация административных прав и обязанностей административными органами, а второе — надзор за этим процессом управления.

Главный тест на хорошее администрирование заключается в том, как день за днем осуществляются действия и принимаются решения, особенно те действия и решения, которые затрагивают права и интересы отдельных людей и их групп.

Он также заключается в том, в какой степени обеспечиваются непрерывность, системность, полнота (всесторонность), адекватность законам в процессе принятия и реализации решений административных органов как общего характера (нормативных решений), так и индивидуальных.

Конечно, хорошее администрирование зависит от многих факторов, таких, как уровень подготовки и опыта чиновников, времени и ресурсов, имеющихся у них в распоряжении. Оно также зависит от отношения законодателей и чиновников, которое, в свою очередь, в значительной степени определяется более широкой политической и социальной обстановкой. Закон также может играть соответствующую роль в формировании поведения чиновников и общей среды управления. В связи с этим административное право должно заботиться не только об абстрактных принципах, направляющих и сдерживающих управление, но и о том, в какой степени конкретные органы власти используют свою власть. Хотя, конечно, изучение того, как конкретные органы работают на практике, выходит далеко за пределы закона и требует инструментария социальной науки; тем не менее понимание административного права в его практическом применении зависит от уровня понимания контекста, в котором он работает.

Контроль над администрированием принимает разные формы, реализуется различными органами и служит ряду целей. Форма надзора, находящаяся в центре административного права, заключается в юридическом надзоре, осуществляемом независимыми судами.

Следует отметить, что в российской правовой науке понятия контроля и надзора рассматриваются чаще всего как несовпадающие, при этом по содержанию основной функции в системе властвования суды признаются в качестве контролирующих, а не надзирающих органов юстиции. Принятие обязательных для исполнения судебных решений является в данном случае признаком, отличающим контроль от надзора. Однако нормотворческая деятельность не всегда базируется на научных определениях понятий, что проявляется, например, в использовании терминов «контроль» и «надзор» без учета семантики и научных обоснований значения указанных терминов, используемых в специальном — юридическом — значении. Примером тому может быть Положение о санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554'. В п. 15 этого Положения определено, что «при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерство здравоохранения Российской Федерации... осуществляет контроль за выполнением санитарных правил, гигиенических нормативов...».

Юридический надзор особенно важен, потому что он базируется на праве и укрепляет принцип обязательной законности при осуществлении управления. Он важен с конституционной точки зрения, но при этом юридический надзор носит ограниченный характер и обычно дополняется другими формами, служащими другим целям. Институт уполномоченного по правам человека в настоящее время обычно включен в современные системы административного права, как и разные специальные инспекции и комиссии.

В России институт уполномоченного по правам человека в наибольшей степени связан с административным правом (в части внутренней организации аппарата уполномоченного, взаимоотношений с органами исполнительной власти, прокурорского надзора и др.). Однако законодательно закрепленные цели, задачи и принципы его деятельности, непосредственно связанные с созданием условий законности функционирования административной системы как сферы, в которой реализуются права человека и гражданина, являются предметом конституционного (государственного) права.

Часто создаются специальные формы внутреннего контроля самим управляющим органом, а для внешней апелляции — специальные суды и трибуналы. Другой, менее изученной формой надзора является система парламентских комитетов, которая во многих странах имеет значительный потенциал в отслеживании и оценке административного управления.

Надзорный потенциал парламентских комитетов, как и парламента в целом, предопределяется степенью демократичности общества, его государственной организации, уважением идей парламентаризма, особенно со стороны институтов публичной власти, средств массовой информации — электронных и других. В российской практике, к сожалению, такой демонстрации уважения к парламенту и парламентаризму нет, что нельзя признать положительным фактором воспитания политической и правовой культуры населения страны.

Особую значимость деятельность парламентских комитетов и комиссий имеет для определения степени эффективности управления в случаях анализа законодательных инициатив административных органов (правительства, в частности) в области бюджета, налоговой системы, распоряжения природными ресурсами и т.п. Одним из действующих во многих странах, в том числе в России, институтов законодательного контроля является Счетная (контрольная) палата, действующая под эгидой законодательной власти, однако контролирующая административную власть в области исполнения бюджетного законодательства. Этот контроль является внешним по отношению к административной системе.

Между этими двумя измерениями административного права в его втором значении есть тесная взаимосвязь. Общие принципы создают стандарты, которые управляют надзорной деятельностью различных структур, или, говоря иначе, цель надзора в его многообразии заключается в том, чтобы убедиться, что управление осуществляется в соответствии с определенными стандартами, которые, в свою очередь, базируются на политических и конституционных ценностях общества.

Из этого краткого обзора мы можем заключить, что второе значение административного права особенно интересно при общем изучении этого предмета. Это второе значение можно кратко представить следующим образом:

1) административное право связано с принципами, которые направляют и сдерживают использование власти административными структурами;

2) принципы административного права вытекают из более фундаментальных принципов политического и конституционного характера;

3) административное право связано не только с упомянутыми выше принципами, но также с тем, как административные структуры используют власть, особенно как и в какой степени соблюдаются общие принципы;

4) административное право также связано со структурами и механизмами, используемыми для надзора за административными действиями.

В российской науке административного права принципы рассматриваются как сущностные категории, которые выражают главное назначение и определяют основы действия административного права в самых различных направлениях и уровнях проявления этой сущности. Вследствие этого принципы подразделяют на: общие (социально-правовые) и организационные'; общие, частные, организационно-технологические; общественно-политические, функционально-структурные, организационно-структурные, государственно-управленческой деятельности, общесистемные принципы государственного управления, структурные принципы государственного управления (структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные), специализированные принципы в различных проявлениях государственного управления. И это не исчерпывающие классификации — имеются и некоторые другие.

Различные классификации принципов позволяют увидеть многогранность, многоканальность проявления сущности государственного управления, облеченного в правовую форму. Проводимый анализ принципов административного права является одним из направлений исследования государственного управления, административного права через призму влияния этих принципов на статус человека и гражданина в системе управленческих, административно-правовых отношений с учетом опыта ряда зарубежных государств.

Для того чтобы продемонстрировать природу административного права так, как оно понимается в современных европейских обществах, как оно отражено в конституциях, как оно развивалось законодателями и судами по всей Европе, полезно создать две разные модели. Одна модель, которая будет рассматриваться как закрытая модель, широко используется в практике европейских стран, не достигнувших должного уровня демократии, в то время как другая, открытая модель отражает характер европейского административного права в развитых демократических странах, в правовых государствах.

Под правовым в данном контексте понимается государство, в котором администрирование осуществляется в целях защиты прав и интересов индивидов, в том числе и в разного рода объединениях индивидов в рамках гражданского общества, а правовая законность стала доминирующим принципом функционирования демократически организованного государства. При этом следует осознавать, что вряд ли можно считать правовое государство в полном смысле этого понятия фактом реального государственного бытия различных стран, в том числе и тех, которые имеют само название «демократическое правовое государство».

1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.

1. Государственное управление рассматривается как инструмент для достижения целей управления, в то время как цели управления определяются правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без учета прав граждан. В такой ситуации успешность управления определяется просто тем, добилось ли оно целей, поставленных партией или элитой.

2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено па цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам, независимым от них. Практически не существуют независимые суды, уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.

Формально же существующие институты создают иллюзию демократизма, политического плюрализма, что существенно затрудняет поиск эффективных механизмов и средств оптимизации контроля населения за администрированием. Очень близка к этому положению ситуация в России, некоторых других государствах, образовавшихся на пространстве бывшего Союза ССР.

3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот подход к управлению может быть довольно сложным и не противоречит сочетанию жестокости с патернализмом.

4. Доктрины административного права отражают эти черты; доктрины направлены на эффективную работу управления, а не на строительство отношений между администрацией и гражданами. Административно-процессуальные кодексы могут подробно воплощать это положение в процессуальных деталях, которые должны соблюдаться в процессе принятия решений. Кодексы призывают к упорядоченному, регулярному подходу к администрированию и часто включают разные положения по защите граждан. Однако они вторичны по отношению к основным целям и не основаны на правах.

5. Правосознание населения по преимуществу адекватно отражает зависимость индивидов (их объединений) от воли чиновников, государственных и политико-элитарных структур, определяющих на практике принципы и границы использования управленческого инструментария в отношении личности. Индивиды отличаются психологической зависимостью от официальной пропаганды в оценке степени эффективности, справедливости, гуманности деятельности административных органов, чиновников. В такой модели административного права в полной мере сохраняет свою силу восприятие населением государственной администрации как носителя власти, не связанной волей народа, руководствующейся мифическим «общим благом» (не основанным на интересе индивида). Особенно усугубляется положение в этой части там, где ограничен доступ граждан к объективной и плюралистической информации в условиях монопольного (в том числе и государственного), олигархического управления средствами массовой информации.

Глава 1. Природа и объем административного права.