17.2. процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

17.2. процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

Оспаривание нормативного правового акта в судебном порядке возможно двумя способами.

1 См.: Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М. 2001. С. 115-117.

• См.: Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М.: TK Велби; Проспект, 2004. С. 319 (автор главы проф. A.T. Боннер).

Первый путь — это заявление лица, участвующего в деле, при рассмотрении спора о праве либо иного дела о неприменении незаконного нормативного акта (например, подзаконного нормативного акта, противоречащего закону и т.д.). Более того, суд в силу прямого указания закона решает этот вопрос. Согласно ч. 2 ст. 11 ГПК суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу. Данный способ в юридической литературе называют опосредованным оспариванием нормативных актов' или косвенным судебным контролем за законностью нормативных правовых актов2.

Второй путь — это обращение с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке, установленном в главе 24 ГПК. Данный способ в юридической литературе называют непосредственным оспариванием нормативных актов1 или прямым судебным контролем за законностью нормативных правовых актов2.

Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части регулируется гл. 24 ГПК. По правилам данной главы оспариваются именно нормативные правовые акты, к которым относятся акты, принятые компетентными органами, устанавливающие правила поведения неопределенного круга лиц. В отличие от них ненормативные правовые акты носят индивидуальный характер и, как правило, адресованы конкретным субъектам.

В п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. № 23 указывается, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

ГПК РСФСР не содержал главы, посвященной оспариванию нормативных правовых актов. Возможность обжалования нормативных правовых актов была предусмотрена в главе 24.1 ГПК РСФСР, регулирующей производство по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.

Дела по оспариванию законности нормативных правовых актов носят публично-правовой, затрагивают интересы неопределенного числа лиц (граждан и организаций), а также и правопорядок в целом.

В ГПК РФ указываются три группы субъектов, которые вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта:

' См.: Гражданский процесс: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. М.К. Треушникова. С. 455—456. (автор главы проф. М.К. Треушников).

2 См.: Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. С. 320—321 (автор главы проф. А.Т. Боннер)

3 БВС РФ. 2003. № 3.

• граждане и организации, считающие, что нормативным правовым актом нарушаются их права и свободы, гарантирован. ные Конституцией РФ, законами и другими нормативными

v. правовыми актами; ,;

■ прокурор в пределах своей компетенции; .!.

• Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (предста-; вительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо, субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

При определении подведомственности данной категории дел необходимо учитывать, что в судах общей юрисдикции не могут быть рассмотрены дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В соответствии с ч. 2. ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

В соответствии со ст. 29 АПК РФ 2002 г. к подведомственности арбитражные судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (абз. 1 ч. 2 ст. 138 Налогового кодекса РФ, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ и др.). Во всех остальных случаях дела об оспаривании нормативных правовых актов, в том числе по заявлениям организаций и индивидуальных предпринимателей, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции. Подсудность данных дел определяется в соответствие со ст. 24, 26 и 27 ГПК и определяется местом нахождения органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Оспаривание законности нормативных правовых актов федерального уровня, принятых Президентом РФ, Правительством РФ, иными органами (министерствами, ведомствами, комитетами), подсудно Верховному Суду РФ.

Оспаривание нормативных правовых актов, принятых в субъектах РФ, осуществляется в краевых, областных судах, судах городов федерального значения, автономной области и автономных округов и верховных судах республик.

В остальных случаях оспаривание нормативных правовых актов; осуществляется в районных судах. Как правило, в районных судах могут оспариваться нормативные правовые акты органов местного-самоуправления и местной администрации. /

Заявление должно соответствовать общим требованиям, предъ-, являемым к исковым заявлениям (ст. 131 ГПК РФ), и содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия, указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Подача заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.

Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. № 2 разъясняется, что в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, в частности, какие права и свободы гражданина нарушаются этим актом или его частью. Это требование в равной мере распространяется и на заявления организаций — в них также должно быть указано, какие права организации нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом или его частью.

По общему правилу граждане и организации в силу ст. 3 и 4 ГПК вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц).

Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя.

В судебной практике дела об оспаривании нормативных правовых актов занимают достаточно большое место. Так, например, в 1 полугодии 2005 г. число дел о признании правовых актов незаконными только в судах субъектов РФ составило 65,4\% общего числа дел, вытекающих из публично-правовых отношений1.

Много сложных вопросов возникает по данной категории дел. Так, решением Верховного Суда РФ № ГКПИ 05-90 от 28 марта 2005 г. в удовлетворении заявления о признании недействующими п. 2 приказа Минздрава России «О медицинском освидетельствовании граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия» от 11 сентября 2000 г. № 344 в части содержащегося в нем указания об участии в проведении освидетельствования врача-терапевта участкового, а также учетной формы № 046-1, утвержденной этим приказом, отказано, поскольку оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству и прав заявителя не нарушают2.

В постановлении Президиума Верховного Суда РФ № 32 пв 04 от 11 мая 2005 г. указано, что в удовлетворении заявления о признании частично противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 8 Закона Приморского края «О транспортном налоге» от 28 ноября

г. № 24-КЗ отказано неправомерно, поскольку установлением обязанности по уплате налога без соблюдения положений Налогового кодекса РФ были нарушены права и законные интересы граждан-налогоплательщиков'.

1 См.: Российская юстиция. 2006. № I.

2 БВС РФ. 2005. № 9.

3 БВС РФ. 2005. № 9.

По делу № КАС 06-9 от 31 января 2006 г. Верховный Суд РФ указал, что в принятии заявления о признании недействующими п. 6 и 9 Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 декабря

г. № 759, отказано правомерно, поскольку судебная проверка нормативного правового акта, принятого Правительством РФ во исполнение полномочия, возложенного на него непосредствен1,< но законом, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства'.

По делу № КАС 06-53 от 2 марта 2006 г. Верховный Суд РФ указал, что заявление об оспаривании п. 3 и 6 Инструкции о порядке назначения пенсий народным депутатам РФ созыва 1990— 1995 гг., утвержденной Министерством социальной защиты населения РФ 16 декабря 1993 г. № 1-49-у, правомерно возвращено заявителю, поскольку рассмотрение заявленных требований не относится к исключительной подсудности Верховного Суда РФ.

А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с вышеуказанным заявлением. Определением судьи Верховного Суда РФ от 10 января 2006 г. заявление А. возвращено как неподсудное Верховному Суду РФ.

В частной жалобе А. просит отменить определение судьи, ссылаясь на его незаконность, и передать заявление в суд первой инстанции для рассмотрения по существу. Кассационная коллегия не находит оснований для отмены определения судьи Верховного Суда РФ.

В ст. 27 ГПК РФ, определяющей исключительную подсудность дел Верховному Суду РФ, приведен перечень категорий гражданских дел, рассмотрение которых относится к исключительной подсудности Верховного Суда РФ.

Как следует из содержания заявления, А. оспорил отдельные пункты Инструкции, ссылаясь на неправомерную практику их применения и нарушения его конституционных прав при назначении пенсии как помощнику депутата, которые не входят в перечень дел, предусмотренных ст. 27 ГПК РФ.

В заявлении указал, что Инструкция не содержит каких-либо ограничений относительно назначения и выплаты пенсий помощникам депутатов, пенсионное обеспечение которых осуществляется на основании Указа Президента РФ от 23 сентября 1993 г. № 1435, то есть оспаривает не саму Инструкцию, а практику ее применения.

Данные требования рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции (ст. 24 ГПК РФ), куда заявитель не лишен возможности обратиться с соответствующим заявлением и соблюдением требований закона о подсудности.

' См.: Определение Верховного Суда РФ № КАС 06-9 от 31 января 2006 г.

(архив Верховного Суда РФ).

2 См.: Определение Верховного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № КАС 06-53

(Архив Верховного Суда РФ). ,і

Таким образом, вывод судьи о том, что рассмотрение заявления не относится к исключительной подсудности Верховного Суда РФ, правомерен. Оснований для принятия к производству Верховного Суда РФ по первой инстанции дела, не отнесенного законом к его исключительной подсудности, не установлено*.

По делу № 86-Г05-30 от 1 февраля 2006 г. Верховный Суд РФ указал, что отдельные положения ст. 3 Закона Владимирской области «О предоставлении мер социальной поддержки по оплате за содержание и ремонт жилья, услуг теплоснабжения (отопления) и электроснабжения отдельным категориям граждан» от 30 декабря 2004 г. № 255-03 в части, касающейся педагогических работников, включая тренерско-преподавательский состав, правомерно признаны недействующими, так как они нарушают установленные федеральным законодательством права указанной ка

тегории граждан .

О времени и месте судебного заседания извещаются лицо, обращающееся с заявлением, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт. В зависимости от обстоятельств дела неявка надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу. Заявление рассматривается в течение месяца со дня его подачи.

Отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу. Признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ).

По результатам рассмотрения дела по заявлению об оспариванию нормативного правового акта суд выносит решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления либо отказе в удовлетворении рассмотренного заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по общим правилам (ст. 209 ГПК РФ). Вступившее в законную силу решение влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

1 См.: Определение Верховного Суда РФ от 2 февраля 2006 г. № 86-Г05-30 (Архив Верховного Суда РФ).

Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуются в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.