Глава 23. рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Глава 23. рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов

1. Правила ст. 191 АПК посвящены делам об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (см. об этих понятиях коммент. к ст. 27-29 АПК).

Иные дела об оспаривании нормативных актов рассматриваются арбитражным судом только в случаях, если это прямо предусмотрено в федеральном законе (например, в ст. 138 НК предусмотрено обжалование арбитражным судом нормативных актов налоговых органов (см. об этом в книге: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. т. 1. М.: Изд-во "Экзамен", 2005).

2. Применяя правила ст. 191 АПК, следует также учесть, что дела данной категории рассматриваются арбитражными судами:

а) по общим правилам искового производства. Это, в частности, означает, что необходимо руководствоваться правилами:

ст. 133-137 АПК (о подготовке к судебному заседанию);

ст. 143-151 АПК (об оставлении заявления без рассмотрения, приостановлении производства по делу, прекращении производства);

ст. 152-166 АПК (о судебном разбирательстве) и др.

См. коммент к этим нормам;

б) с обязательным учетом особенностей, указанных в ст. 191-196 АПК. При расхождении между общими и особенными правилами приоритет имеют последние. См. также коммент. к ст. 190-196 АПК;

в) по заявлению (оно должно соответствовать нормам ст. 193 АПК) о признании нормативного правового акта недействующим, поступившему от заинтересованного лица (а не истца). О том, кто относится к числу заинтересованных лиц, см. коммент. к ст. 192 АПК.

3. ВАС РФ разъяснил (в п. 1 Письма N 80), что, применяя ст. 191 АПК, судам необходимо выяснять, имеется ли федеральный закон, который отнес рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов к компетенции арбитражных судов. Если при принятии заявления судья установит, что в применяемом федеральном законе арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать такое заявление, последнее может быть возвращено применительно к основанию, предусмотренному п. 1 ч. ст. 129 АПК. Если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК. См о примерах федеральных законов, которые предусматривают оспорить нормативный правовой акт в арбитражном суде п. 5-14 Письма N 80. С другой стороны, не предусматривают возможности такого оспаривания Земельный кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; Закон о лицензировании и ряд других законов (п. 15 Письма N 80). См. также Вестник ВАС. N 2. 2007.

Статья 192. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим

1. Применяя правила ч. 1 ст. 192 АПК, нужно учесть, что с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта в арбитражный суд могут обратиться:

а) граждане. Речь, прежде всего, идет об индивидуальных предпринимателях. Практически трудно себе представить, когда гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем, может оспорить в арбитражном суде нормативный правовой акт, признающий его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Создана явно искусственная конструкция (учитывая правила ст. 27 и 192 АПК), требующая определения позиции ВАС РФ и ВС РФ по данному вопросу;

б) организации. Речь идет о любых коммерческих и некоммерческих организациях, включая и международные;

в) иные лица. К их числу относятся организации, не обладающие статусом ЮЛ (это допускается, например, ст. 8 Закона о профсоюзах, ст. 3, 23 Закона об объединениях); иностранные граждане, лица без гражданства; Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (ст. 123-125 ГК, ст. 27 АПК);

г) прокурор, госорганы, органы местного самоуправления, иные органы, но только в случаях, указанных в ч. 2 ст. 190 АПК (см. также коммент. к ст. 45, 52, 53 АПК).

2. Анализ ст. 192 АПК позволяет также сделать ряд выводов:

а) нормативный правовой акт, который оспаривается:

может быть принят госорганом (например, министерством, иным федеральным органом исполнительной власти), органом местного самоуправления (например, администрацией района), иным органом (ПФР, ФСС и т.п.), должностным лицом. В практике возник вопрос: учитывая, что понятие "должностное лицо" по-разному определяется в ст. 285 УК и в ст. 2.4 КоАП, какой нормой необходимо руководствоваться арбитражному суду? Поскольку речь идет об административных правоотношениях, впредь до определения своей позиции ВАС РФ необходимо исходить из норм ст. 2.4 КоАП (см. ее анализ в книге: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Изд-во "Экзамен", 2006);

по мнению заявителя не соответствует закону или иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, указу Президента РФ, постановлению Правительства РФ), и нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности;

незаконно возлагает на лиц, указанных в ст. 192, какие-либо обязанности (например, обязанности по уплате налогов и сборов, не предусмотренных НК) или создает иные препятствия для осуществления предпринимательской, другой экономической деятельности (например, требует пройти особую регистрацию как субъект предпринимательской деятельности, создают препятствия, указанные в Федеральном законе от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)";

б) по общему правилу (если только федеральным законом не установлено иное), обращение заинтересованного лица в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд. В практике возник вопрос: не противоречат ли правила ч. 3 ст. 192 АПК правилам ч. 1 ст. 46 Конституции РФ (о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод)? Безусловно, противоречие налицо (дело в том, что ст. 46 Конституции РФ не ставит никаких условий для обращения в суд за защитой своих прав) и его нужно устранить.

В арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим могут обращаться и некоммерческие организации (которые в соответствии с ст. 50 ГК и своими учредительными документами занимаются предпринимательской деятельностью). В связи с этим суд надлежит проверить, указано ли в заявлении такой организации на нарушение оспариваемым актом ее прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (которой она вправе заниматься), а также другие сведения указанные в ст. 193 АПК (п. 16 Письма N 80).

КС (в определении от 12.07.06 N 182-о) разъяснил, что положения ст. 192 АПК предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный акт решением принявшего его органа, должностного лица либо в случае, когда срок действия этого акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя.

См. также ст. 192 Письма от 25.05.04; п. 1 Письма N 80 и коммент. к ст. 193 АПК.

Статья 193. Требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим

1. Анализ правил ч. 1 ст. 193 АПК позволяет сделать ряд выводов:

а) заявление о признании нормативного правового акта недействующим (см. коммент. к ст. 192 АПК) должно содержать следующие сведения:

наименование арбитражного суда, в который подается заявление;

наименование (имя) заявителя, его место нахождения (место жительства), дата и место его рождения, место работы, дата и место госрегистрации в качестве индивидуального предпринимателя;

название акта, на соответствие которому надлежит проверить оспоренный акт. Если отсутствие в заявлении ссылки на такой акт выявлено при решении вопроса о принятии заявления, на стадии подготовки дела к судебному разбирательству или в судебном заседании, то арбитражному суду следует предложить заявителю уточнить содержание его требования (п. 2 Письма N 80);

перечень прилагаемых к заявлению документов;

б) это заявление подписывает либо заявитель, либо его представитель и направляет (в копии) другим заинтересованным лицам вместе с документами, которые у них отсутствуют, см. коммент. к ст. 125 АПК.

2. Применяя правила ч. 2, 3 ст. 193 АПК, нужно учесть, что:

а) заявитель обязан приложить к заявлению документ об уплате госпошлины, копии свидетельства о регистрации в качестве ЮЛ или индивидуального предпринимателя, иные документы, перечисленные в ст. 156 АПК (см. коммент. к ней);

б) подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает (впредь до вынесения арбитражным судом соответствующего судебного акта) действие нормативного правового акта;

в) по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление оспариваемого акта (5 Письма N 80).

См. о судебной практике Вестник ВАС, 2005. N 1 с. 101, 109, 112., N 4 с. 93, 101, 104, N 6 с. 108, 113, 127, N 11 с. 105, 109, 111, 114.

Статья 194. Судебное разбирательство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

1. Применяя правила ч. 1-3 ст. 194 АПК, нужно учитывать ряд обстоятельств:

а) дела, по которым оспариваются нормативные правовые акты, рассматриваются:

не позднее двух календарных месяцев со дня, когда заявление об этом поступило в арбитражный суд. В срок включается и время на подготовку дела к судебному разбирательству (см. коммент. к ст. 133-137 АПК);

после извещения заявителя, заинтересованных лиц, органа, принявшего оспариваемый акт. Извещение осуществляется по правилам ст. 121-124 АПК (см. коммент.);

б) по общему правилу неявка упомянутых лиц не препятствует рассмотрению дела. Однако суд вправе признать их явку обязательной (о чем выносится определение);

в) если явка представителей госоргана, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый акт, по определению арбитражного суда обязательна, он может подвергнуть виновных штрафу (в соответствии со ст. 119, 120 АПК, см. коммент.), о чем также выносится определение. Кроме того, эти лица могут быть вызваны в арбитражный суд для дачи объяснений.

2. В ходе судебного заседания арбитражный суд:

а) проверяет оспариваемый акт (оспариваемое положение акта) на предмет соответствия закону, иному правовому акту (например, указу Президента РФ), имеющему большую юридическую силу. При этом он не связан доводами заявителя, а проверяет оспариваемое положение в полном объеме;

б) проверяет положение органа (лица), принявшего оспариваемый акт (например, путем анализа закона, иного правового акта, которым установлены функции, права, обязанности этого органа, лица).

Важно, что бремя доказывания соответствия акта закону, иным актам, перечисленным в ст. 194 АПК, ложится не на заявителя (в отличие от обычного истца, см. об этом коммент. к ст. 65 АПК), а на орган, лицо, принявшее оспариваемый акт.

3. Анализ правил ч. 7 и 8 ст. 194 АПК показывает, что:

а) арбитражный суд должен прекратить производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, по которому было проверено по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта закону, иному нормативному правовому акту. Об этом арбитражный суд выносит определение (см. коммент. к ст. 150, 151 АПК). ВАС РФ разъяснил, что если суд принял решение о признании оспариваемого правового акта не действующим полностью, заявление лиц, не участвующих в деле, о признании этого же акта недействующим не может быть удовлетворено. В этом случае производство по делу подлежит прекращению (п. 17 Письма N 80);

б) отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд, от требования, изложенного в заявлении, не мешает арбитражному суду рассмотреть дело по существу (в отличие от ситуации, когда истец отказывается от иска, ст. 150 АПК). По результатам рассмотрения дела арбитражный суд выносит решение (ст. 15 АПК).

Статья 195. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта

1. Характеризуя правила ч. 1-3 ст. 195 АПК, нужно сказать, что по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает решение (см. коммент. к ст. 15, 167 АПК):

а) о признании акта или отдельных его положений:

соответствующими большей юридической силы закону, иному правовому акту; или

не соответствующими такому нормативному акту и не действующими (полностью либо в части). Оно (наряду со сведениями, указанными в ст. 170 АПК, см. коммент. к ней) должно содержать сведения, перечисленные в п. 1-3 ч. 3 ст. 195 АПК. В таком решении также должно быть четко указано на признание оспариваемого акта недействующим полностью, или в части (п. 3 Письма N 4);

б) по правилам, предусмотренным в ст. 167-183 АПК (см. коммент. к ним).

2. Анализ правил ч. 4-7 ст. 195 АПК показывает, что:

а) решение об оспаривании нормативного акта вступает в силу немедленно (в изъятие из общих правил ст. 180 АПК);

б) если акт (часть акта) признан арбитражным судом не соответствующим закону (иному акту, имеющему большую юридическую силу) и недействующим, то этот акт:

не подлежит применению судом, госорганами, органами местного самоуправления, лицами, после вступления решения арбитражного суда в законную силу. Однако арбитражный суд не может признать этот акт недействующим с момента его принятия (п. 4 Письма N 80);

должен быть приведен в соответствие с законом (иным актом, имеющим большую юридическую силу). Срок для этого в ст. 195 АПК не установлен: он должен быть разумным;

в) копия решения суда в срок, не превышающий 10 рабочих дней:

должна быть направлена в организации и органы, лицам, прямо перечисленным в ч. 6 ст. 195 АПК;

может быть направлена и в иные органы (иным лицам) по усмотрению арбитражного суда.

3. Несмотря на то, что решение об оспаривании нормативного правового акта вступает в силу немедленно, оно может быть обжаловано (по правилам ст. 273-291 АПК, см. коммент.). Однако если это решение принято ВАС РФ, оно не обжалуется в кассационном порядке (см. также ч. 2 ст. 180 АПК).

КС признал ст. 195 АПК (в постановлении N 1 от 17.01.08) не противоречащим Конституции РФ. См. также определение КС от 12.07.06 N 182 -о.

О судебной практике см. Вестник ВАС, 2005. N 2 с. 111, 119, 125, N 3 с. 87, 90, 93, 104, N 5 с. 97, 101, N 7 с. 76, 80, 83, N 8 с. 99, 103, 106, N 12 с. 75, 82, 87, 103.

Статья 196. Опубликование решения арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта

1. Применяя правила ст. 196 АПК, нужно учесть, что:

а) решение вступает в силу немедленно после принятия (см. коммент. к ч. 2 ст. 180, ч. 4 ст. 195 АПК);

б) арбитражный суд направляет для опубликования не само решение, а его копию (оригинал решения изготавливается в одном экземпляре и приобщается к делу, см. коммент. к ст. 169 АПК).

2. Решение публикуется:

а) незамедлительно (т.е. в ближайшем номере) в том же официальном издании, в котором был опубликован оспоренный акт;

б) в Вестнике ВАС РФ;

в) при необходимости в иных изданиях.