§ 2. водное законодательство и водные правоотношения

§ 2. водное законодательство и водные правоотношения

Конституционные нормы о водных отношениях

Конституция России фундаментальный источник российского водного права. Согласно ст. 9

Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако, согласно ст. 36 Конституции РФ, собственники природных ресурсов (в том числе и водных) владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. При этом в Основном Законе сказано: "природные ресурсы", а последние воплощаются в природных объектах (в том числе и в водных объектах).

Согласно ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в совместном ведении находятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, а также природоохранное законодательство.

Международные источники водного права

Согласно положениям ст. 15 Конституции России 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1>, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, российское водное законодательство, будучи тесно связано с международным правом, испытывает на себе его влияние.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Это, прежде всего, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву" от 26 февраля 1997 г. N 30-ФЗ <1>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.

Важна также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, нанесение вреда природной среде и т.п.).

Кроме того, Россия подписала и исполняет ряд двусторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране многочисленных трансграничных водотоков и водоемов. В частности, такие договоренности имеются с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и др. Для организации работ по выполнению соглашений правительства сторон создали совместные комиссии или назначили уполномоченных. С российской стороны эти органы возглавляются уполномоченными на то лицами в ранге первого заместителя МПР России <1>.

--------------------------------

<1> Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. М.: Былина, 2003. С. 165.

Принципы водного законодательства

В ВК РФ 2006 г., в отличие от предшествующего Кодекса 1995 г., предусматривается ряд принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ 2006 г.). Таким образом, через десять лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судебных органов и других правоприменителей.

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым, обозначенным в Кодексе, принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Основой жизни и деятельности человека являются, прежде всего, пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным водным законодательством.

Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ 2006 г. Данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей специфической формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу таких объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.

Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако, в отличие от земельного фонда, водный фонд не делится на категории по правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (например, река) или даже его часть может быть использован в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т.д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.

Вместе с тем целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ 2006 г. цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ 2006 г., в частности в гл. 5, в которой рассматривается водопользование. При этом, согласно комментируемой статье, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет, рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон "О питьевой воде и питьевом водоснабжении".

Принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами

соответствует антикоррупционным задачам. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т.д.) на право заключения договора пользования водными объектами.

С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных

карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом "единства судьбы" этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.

В то же время, в силу принципа гласности, решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования, кроме информации, составляющей государственную тайну, должны быть доступны любому лицу.

Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, которые могут иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.

Учитывает специфику водного фонда и давно апробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волги и Лены совершенно различны). Данный принцип проявляется через бассейновые советы.

В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, например, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно безвредно забрать лишь 10 15\% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока <1>. Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.

-------------------------------<1> Михеев Н.Н. Вода не товар // Экология и жизнь. 2005. N 7(48). С. 22, 23.

Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу XX в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием гидротехнических сооружений (ГТС). Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. В связи с изложенным нередко высказывались мнения, что у водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке нового ВК РФ предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло свое косвенное отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ 2006 г.

В результате рыночных реформ важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Водопользователи обязаны своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ 2006 г., так и в Налоговом кодексе Российской Федерации. Согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г., действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г., согласно гл. 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса Российской Федерации, взимается водный налог. Помимо водного налога взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.

Теперь мы подходим к задаче стимулирования охраны водных объектов, которое также имеет свои финансовые аспекты. Путем доктринального толкования данный принцип может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей.

В новом ВК РФ закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях, согласно ст. 11 ВК РФ 2006 г., не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.

Структура нового ВК РФ

Сердцевиной водного законодательства является ВК РФ 2006 г. Его ключевые новеллы были даны нами ранее, но следует также показать структуру нового ВК РФ.

В главе первой "Общие положения" дана общая характеристика водных правоотношений:

раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства,

классифицируются водные объекты, устанавливается круг участников водных отношений.

В главе второй "Право собственности и иные права на водные объекты" закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм

собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся, соответственно, в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

В главе третьей "Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование" регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм вместо отмененной распорядительной лицензии законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе четвертой "Управление в области использования и охраны водных объектов" приведены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные аспекты управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и т.д.). Важным новшеством ВК РФ 2006 г. является передача отдельных полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций федерального бюджета. В частности, допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частным лицам. При этом органы власти субъектов Российской Федерации заключают с частными лицами договоры водопользования или принимают решения о предоставлении водных объектов в пользование.

В главе пятой "Водопользование" указываются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление водопользования. Кроме того, дан широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. При этом, в отличие от ВК РФ

1995 г., о приоритете водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указывается только в принципах водного законодательства. Ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства таких водных объектов, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.

В главе шестой "Охрана водных объектов" наряду с общими положениями по охране водных объектов предусматриваются требования по охране особых видов водных объектов (болота, ледники, снежники) или же в связи с особыми видами хозяйственной деятельности (выработка электроэнергии, строительство водохозяйственных систем и т.д.). В новом ВК РФ весьма подробно определен правовой режим, а также ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее это предусматривалось главным образом на уровне подзаконных нормативных правовых актов. При этом жесткие требования Правительства Российской Федерации смягчались требованиями субъектов РФ.

И, наконец, в главе седьмой "Ответственность за нарушение водного законодательства" предусматривается уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Иные законы в области водных отношений

Водные отношения регулируются также иными Федеральными законами: "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" 1998 г., "О безопасности гидротехнических сооружений" 1997 г., "Об охране озера Байкал" 1999 г., которые были приняты после принятия ВК РФ 1995 г. Поэтому в настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусматриваются изменения в Законах "Об охране озера Байкал", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и смежное законодательство о водных биоресурсах.

Вместе с тем принятие нового ВК РФ потребует обновления и законов субъектов РФ. Только на этой основе можно обеспечить устойчивость и прозрачность договорных отношений в области водопользования, благоприятных для всех заинтересованных сторон.

Существующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме Водного кодекса. Например, до сих пор

действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17 <1>, который, как видно из даты принятия, старше ВК РФ 1995 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области "Об охране озера Эльтон" от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД <2>. Такой подход представляется более рациональным, так как в этом случае законодателю не нужно охватывать все водопользование в целом.

-------------------------------<1> Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып. VI.

<2> Волгоградская правда. 2000. N 49.

Подзаконные акты в области водных отношений

Согласно ст. 2 ВК РФ 2006 г. водное законодательство понимается лишь как законы (сам ВК РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ), что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Однако на долю подзаконных актов выпадет решение многих вопросов из области водных правоотношений. Ведь новый ВК РФ был разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативных правовых актов, что позволит довести до конца договорные и разрешительные механизмы правового регулирования.

На водные отношения распространяются Указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <1>; от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2>; от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <3>. Приведенные подзаконные акты касаются далеко не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее, они, безусловно, отражаются на водных отношениях в связи с административной реформой или концепцией устойчивого развития.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

<2> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 954.

<3> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

К числу подзаконных актов, отвечающих условиям начавшейся в России административной реформы, относится Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" <1>.

-------------------------------<1> Российская газета. 2004. N 130.

Как отмечает министр природных ресурсов Российской Федерации Ю.П. Трутнев, постановления Правительства РФ разрабатываются МПР по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления и охраны водного фонда; регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование и платности водопользования; реализация бассейновых принципов управления; утверждение целевых показателей качества воды; контрольно-надзорная деятельность <1>.

-------------------------------<1> Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Стенограмма

заседаний // Бюллетень. 2006. N 189 (903). С. 20, 21.

Таким образом, отдельный блок будут составлять подзаконные акты о предоставлении водных объектов в пользование и о регулировании платы за пользование водными объектами. В частности, было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря

2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <1>.

-------------------------------<1> Российская газета. 2006. N 286.

В связи с передачей полномочий на региональный уровень приняты Постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в

области водных отношений" <1>, от 30 октября 2006 г. N 636 "Об утверждении методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации" <2>.

-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4707.

<2> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4710.

В рамках реализации ВК РФ 2006 г. имеются акты и по другим важным вопросам. Таково, например, Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения" <1>, от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <2>, от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов" <3>.

-------------------------------<1> Российская газета. 2006. N 269.

<2> Российская газета. N 297. 2006.

<3> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.

В целом нормотворчество субъектов РФ о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время было и, согласно новому ВК РФ, остается регулирование договорных отношений в области водопользования, а также регионального контроля и надзора в области водных отношений. В свое время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий и в федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряла своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов РФ форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.

Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ВК РФ 2006 г. Прежде всего, это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.