1.3 тема 3. «производство по делам, возникающим из конституционных административно-правовых отношений» (далее производство по административным делам)

1.3 тема 3. «производство по делам, возникающим из конституционных административно-правовых отношений» (далее производство по административным делам)

Источники (литература).

Конституционное право на обжалование в суд закреплено в ст 46

Конституции РФ, при этом это право тесно связано с правами на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина ст 45

Конституции и с правом на обращение ст 33 Конституции РФ.

Право граждан обращаться как письменно, так и устно в госорганы и другие важно. Проблемы, с которыми граждане могут обращаться, могут касаться как их лично, так и затрагивать многих (общественные интересы, групповые строительство зоопарка в Битце, строительство автостоянки на территории двора, снос пятиэтажек и т.п.). Органы, в которые поступило обращение, обязаны принять меры, рассмотреть его и дать ответ. Но провозгласить можно все, а вот обеспечить практическое осуществление на деле реально еще не всегда удается.

В числе таких гарантий осуществления прав особое, и порой наиболее значимое и исполнимое место занимает суд (для сведения: другие гарантии это обращение к средствам массовой информации, самозащита, обжалование в порядке подчиненности).

В зависимости от того, какое право нарушено, защита может осуществляться в порядке уголовного, гражданского или административного судопроизводства.

Конституция РФ устанавливает, что гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями его права были нарушены, эти действия могут быть как приняты

должностными лицами единолично, так и коллегиально, это может быть как действие – принятие решения, так и бездействие – не издание постановления о назначении пенсии и т.п.

С 1989г в стране действует закон, предусматривающий право граждан на обжалование в суд действий и решений ущемляющих права и свободу граждан.

Сейчас действует редакция закона от 27 апреля 1993г «Об обжаловании в суд, действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; в ноябре 1995г. в него были внесены дополнения.

Глава 24-1 ГПК аналогичное значение имеет. Кроме того, если

исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в международные органы, межгосударственные органы по правам человека ООН, Европейский Суд. Жалоба направляется гражданином в Комитет по защите прав человека, решение которого не является обязательным, но имеет большое моральное значение – это предмет отдельного разговора просто студенты должны знать, что такое обращение возможно.

Право на обращение было закреплено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Москва посчитала этот указ устаревшим и это объективно, и приняла свой закон 18.06.97г. «Об обращениях граждан». Данный вид судопроизводства тесно связан с Конституционным и муниципальным правом.

Если речь вести об обжаловании действий по ГПК и Закону об обжаловании, то субъектом обжалования может быть гражданин по Конституции каждый т.е. и гражданин и лицо без гражданства и

иностранный гражданин. Но в силу ст. 433 и 434 ГПК не граждане России также могут обращаться в суды, поэтому на них распространяется действие закона.

Обжалование в суд либо в порядке подчинённости выбор зависит от жалобщика.

Обжалуются все действия, за исключением тех, которые

проверяются Конституционным Судом РФ и для которых предусмотрен иной порядок обжалования – действия прокурора, судьи.

Следует понимать, что название закона «нарушающих права и

свободы гражданина» предполагает, что гражданин обжалующий действия, как госоргаов, органов местного самоуправления, решения общественных организаций, акционерных обществ, должностных лиц, действий предприятий, госслужащих – считает эти действия нарушающими его права, но это может и не соответствовать действительности. Следовательно само обращение в суд или в порядке подчинённости ещё не предполагает обязательного удовлетворения жалобы.

Установлен как срок обращения с жалобой ст. 5 Закона, так и установлены сокращённые сроки рассмотрения данных дел в суде – 10

дней ст. 99 часть 3 ГПК.

При рассмотрении дел по жалобам, на действия нарушающие права и свободы граждан, может возникнуть спор о праве и в таком

случае , суд должен вынести определение об оставлении жалобы без движения или если это будет установлено в судебном заседании об отложении дела и разъяснить заявителю право на предъявление

соответствующего иска.

С целью доступности и объективности жалоба может быть подана в суд по месту нахождения лица, действия которого обжалуются так и в суд по месту жительства заявителя.

Госпошлина 15\% от минимального размера оплаты труда –

доступно.

Остальные вопросы – вынесение решения, порядок обращения и другие изложены в Законе, а также расписаны в Постановлении

Пленума Верховного Суда РФ от 21.01.93 с последующими изменениями 25.10.96 и 15.11.95г. студенты могут с данными актами

ознакомиться самостоятельно.

Обращаю лишь внимание, что общие правила судопроизводства о порядке предъявления жалобы в суд, вынесении решения, судебном заседании, вызове в суд действуют и при рассмотрении данной категории, но с учётом особенностей, так к примеру ст. 130 ГПК действует, а вот ст. 213-1 ГПК и другие про заочное производство не действуют, так как заочное – лишь для искового производства, что следует из расположения норм в ГПК, текста статей.

Рассмотрение дел по жалобам на действия, нарушающие права и свободы граждан – один из видов дел, возникших из административноправовых отношений:

другие дела это дела по жалобам на неправильность в списке избирателей /ст. 233-235 ГПК это дела по жалобам на действия

госорганов ид/лиц в связи с наложением административных штрафов других адм. взысканий /ст236-239 ГПК наука относит к таким делам

/другой вид/ взыскание недоимок глава 25 ГПК, но если обратиться к

тексту ст. 231, то закон такую категорию дел не называет, как вид дел вытекающих из административно-правовых отношений, однако, говорит о том, что суд рассматривает и другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесённые законом к компетенции суда.

Так Закон о милиции предусматривает право граждан обжаловать действия сотрудников милиции в судебном порядке.

Отдельно законодатель назвал такую категорию дел как дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд или на въезд из страны. Это связано с тем, что вопросы въезда и выезда имели большое

политическое значение (тем более что ещё не было закона «о порядке выезда и въезда из РФ в РФ») ст 34 Названного закона предусматривает право на обращение в суд за защитой своего права на въезд-выезд. Чаще

всего суд расссматривает дела по иску одного из родителей к другому о праве на выезд ребёнка.

Термин «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» носит условный характер, данные дела по сути различны, а схожи тем, что суд рассматривает спор между лицом, наделённым властными полномочиями, (это или организация или д/лицо) и гражданином. То есть на лицо отношения власти и подчинения, рассматривая дела, суд фактически контролирует деятельность органов управления и д/лиц.

Положения субъектов не равны в процессе, который имеет место до суда, так гражданин должен приходить в часы приёма к д/л

выполнять его постановления и требования, решения принимает госорган, д/лицо, а не гражданин. Гражданин лишь может что-то

просить, заявлять о своём праве, льготах, но главное может обжаловать действия. А вот в суде субъекты равны.

Но именно госорганы, д/лица должны доказать свою правоту, гражданин лишь указывает какие его права нарушены, в чём неверность вынесенного постановления.

Однако, судебная практика исходит из того, что от наличия доказательств, зависит судьба решения по жалобе, по делам

вытекающим из административного судопроизводства. Такие дела порой носят затяжной характер, сложны. Однако рассматриваются они по принципу состязательности (Постановление Верховного Суда см. Российская юстиция №7 за 1999г. стр. 19).

Один из видов дел данной категории – это дела о признании недействительными актов госорганов и органов местного самоуправления нормативных и ненормативных, об оспаривании

решений избирательных комиссий, о правомерности референдумов.

Следовательно административные дела возникают в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из

административных правонарушений, дела по защите прав граждан в сфере управления и исполнения законов.

Из сказанного следует вывод, что объединение всех указанных дел

в одну группу носит условный характер, связанный с тем, что эти дела отличаются от исковых, на первый взгляд нет спора о праве и особенности рассмотрения дел.

Так, если обратиться к зарубежному опыту, то в других странах действуют административные суды Польша – Высший административный суд состоит из 192, судей в регионах 10 филиалов, в Белоруссии – в штаты общих судов введены должности судей по

административным делам и исполнительному производству (другие примеры можно смотреть стр.36 Российская юстиция №8 за 1998г. статья Административное судопроизводство в России: перспективы

развития).

Многие учёные и я также считаю, что тенденция развития судопроизводства пойдёт по пути создания отдельных

административных судов, но это требует много времени и затрат материальных и нормативных, кадровых (Разумнее – отдельные судьи в рамках штатных общих судов так как более доступно и практично.

Но с научной и практической точки зрения важнее вопрос о сути самой категории дел возникающих из административных правоотношений.

Из анализа ГПК видно, что исковое производство – это споры

жилищные например, выдача ордера, суд проверяет законность выдачи ордера, трудовые – суд проверяет законность приказов администрации об увольнении и т.п., семейные – законность снижения брачного возраста. т.е. суд при рассмотрении дел и в исковом порядке может проверять законность действий, актов, разрешает спор о праве и осуществляет защиту субъективного права гражданина, а именно контрольная функция суда, была всегда критерием выделения дел в

категорию административных. Но контроль суда есть, даже по делам особого производства (признание имущества бесхозяйственным). Нельзя считать, что при исковом порядке стороны гражданина, а при административном гражданин и орган, д/лицо, поэтому это отдельная категория дел. Но в исковом порядке сторона также может быть организация, д/лицо – взыскание взысканной зарплаты, иск о признании права на приватизацию квартиры.

Аргументом разграничения административных дел от исковых является термин «иск» – заявление в суд о разрешении гражданского

спора и «жалоба» – заявление о незаконном или неправильном действии государственного служащего, д/лица, учреждения. Но многие жалобы лишь так называются, а соответствуют по сути и форме исковому

заявлению, суд лишь в решении указывает слова «заявитель», а вместо ответчика – д/лицо, госорган, которых хочется назвать ответчик. Нет чёткой регламентации понятий: жалоба, заявление, исковое заявление.

Само понятие жалоба ближе к понятию жалобы по инстанциям, а для суда, рассматривающего дело это всё равно иск. Трудно именовать жалобой – требование о признании выборов недействительными или

просьбу об отмене решения о взыскании налога.

Исковой характер дел, возникающих из административноправовых отношений, подтверждается и тем, что довольно часто одновременно с подачей жалобы, заявляется и требование о возмещении

ущерба, взыскании морального вреда и суды с целью экономии судопроизводства и более объективного рассмотрения разрешают всё это в одном производстве по правилам искового производства, что

подтверждает взаимосвязь требований и единство судебной защиты.

Рассмотрение таких дел (административных) в исковом порядке не только возможно но и рационально. Так ведь и по таким делам

возможно заключение мирового соглашения, отказ от жалобы, участие третьих лиц (Российская юстиция №7 за 1999г. стр. 20).

Кроме того, принят ряд законов, когда речь идёт об обжаловании

действий ущемляющих и нарушающих права, споры возникают из государственных, финансовых, земельных отношений, но самими законами предусмотрена процедура защиты – исковая. Статья 91 Закона РФ «Об охране окружающей среды» – требование о защите вредной деятельности предъявляется в суд в форме искового заявления.

Объединение дел исковых и административных в одну группу исковое производство носит устойчивые тенденции и имеет

практическое значение, упрощает судопроизводство, а различные особенности рассмотрения дел сохранятся, ведь и исковые дела имеют свои отличия главное, что есть спор о праве, лицо обратившееся в суд

ищет защиты адресат требования защиты – ответчик.

Таким образом, тенденция регулирования административных дел:

- слияние дел с исковыми и рассмотрение их по правилам искового судопроизводства

- создание отдельных судов, судей

В судебном порядке могут быть обжалованы как нормативные акты – акты содержащие властное предписание, направленное на

установление или изменение правоотношения, различные по юридической силе, кругу субъектов, сфере применения, рассчитанные

на неоднократное применение (смотри курс теории государства и права), так и ненормативные акты – акты в отношении конкретных субъектов по отдельным вопросах (назначение пенсии, пособия, награждение).

Субъекты – заинтересованные лица вправе оспорить в суде

нормативный акт, при этом дела возбуждаются не только в интересах граждан, но и юридических лиц, (замечу, что закон об обжаловании говорит лишь о гражданах, а акты могут быть и не нормативного характера).

По делам об оспаривании актов – особый объект – нормативный акт в целом или его отдельные положения. Например, был признан

незаконным второй абзац п. 12 инструкции «О порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов ВОВ..» см. Бюллетень ВС №6 за

1998г стр. 2-3.

При этом круг всех лиц, чьи интересы затрагиваются полностью,

невозможно установить.

Данные дела рассматриваются в соответствии со ст. 231 и 232 ГПК

единолично по общим правилам судопроизводства с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами РФ. Отнесение этих дел к категории административных носит условный характер, подчёркивает их специфику, публичный характер, а в реальности означает рассмотрение их по правилам искового производства.

Обращаясь в суд, заявитель требует признания определённого нормативного акта недействительным (незаконным) т.е. требует

признать его действие невозможным, приводит доводы в силу которых акт вызывает сомнение по принципу законности, заявитель указывает каким федеральным законам оспариваемый противоречит.

В ГПК содержится единственное специальное предписание в отношении подсудности таких дел ст. 116 ГПК-1 инстанция – Верховный Суд РФ другие особенности в материальных законах. Так

нормативные акты областного краевого уровня подсудны судам этих субъектов.

Внесудебный порядок разрешения спорности акта необязателен

Бюллетень ВС №5 за 1996г. стр. 1-2 или Российская юстиция №1 за 99г.

стр. 12.

Гражданами могут быть оспорены в судах общей юрисдикции любые нормативные акты за исключением тех, проверка которых

отнесена к компетенции Конституционного суда. Круг таких актов очень широк, но именно содержанием актов определяется подсудность, так суды общей юрисдикции рассматривают акты, принимаемые

различными государственными органами и должностными лицами,

местными органами. При этом круг этот столь широк, что создать какойто перечень нет возможности и нецелесообразно в силу действия общего положения об обеспеченности судебной защиты, охраняемых законом прав и свобод ст.18 и 46 Конституции РФ Федеральные законы, нормативные акты Президента, Совета Федерации и Госдумы –это исключительная компетенция Конституционного Суда РФ. Акты же Правительства РФ – это компетенция судов общей юрисдикции. Акты же субъектов федерации могут проверятся общими судами к таким актам относятся конституции, уставы, но такая точка зрения является спорной. (см. Российская юстиция №7 за 1998г. стр. 41-42)

Прокурор вправе (а в силу должности обязан) обращаться в суд с требованием о признании актов недействительными, издаваемыми

федеральными министерствами, представительными, законодательными исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и д/лицами.

Итак, обратиться в суд по вопросу оспаривания актов могут: граждане, прокуроры, организации, хотя в отношении последних и нет специального указания в законе, но ст. 3 и 4 ГПК говорит о праве

организаций на судебную защиту.

Могут быть оспорены акты – которые затрагивают права интересы как в целом, так и в части, изданные в форме инструкций,

постановлений, приказов, правил, распоряжений.

Суд, рассматривая спор о законности акта проверяет его законность, как с точки зрения содержания, так и с точки зрения порядка принятия, вступления в законную силу, обязательного опубликования

(см. Российская юстиция №8 за 1998г. стр. 45).

Главный вопрос, который решает суд, - это вопрос правасоответствует ли акт закону или нет, если да, то суд признаёт акт незаконным. Встаёт вопрос, признавать ли акт незаконным полностью

или в части, ведь если признать один пункт недействительным, а он связан с другим, то может возникнуть бессмыслиница. У суда по ст. 195

ГПК остаётся право выйти за пределы оспаривания и признать акт полностью незаконным. Но возможно в этом и не будет необходимости.

В интересах законности, учитывая, нормативный характер объекта

рассмотрения, публичность интересов, суд не связан правовыми основаниями требования заявителя и может проверить соответствие акта иным нормативным актам большей юридической силы. Однако состязательность остаётся, суд оценивает доводы двух сторон – заявителя и стороны, принявшей акт, оценить все доказательства. Чтобы не пострадали публичные интересы, суд должен проявить инициативу, занять активную позицию по исследованию обстоятельств дела.

Если суд принимает решение об удовлетворении заявления о признании нормативного акта недействительным по мотиву противоречия его закону, то указывает в резолютивной части какой акт, кем изданный и когда. Это означает, что акт не порождает и не влечёт

правовых последствий со дня его издания и не подлежит применению, т.е. утратил своё значение. Акт считается недействующим с момента вступления в законную силу ст 239-8 ГПК. Но если акт был уже применён, то вступает в действие материальное право, и согласно ст 13 ч.2 ГКРФ нарушенное право подлежит восстановлению. Поэтому суды в решении указывают: «признать акт недействительным», а не отменять его, отменить может орган издавший акт.

По вопросу оспаривания акта в качестве источников права служат:

•ГПК ст. 239-1, 239-8, ГПК при этом п.2 ст. 239-2 применяться не должен так как ограничивает право на судебную защиту.

•Закон РФ «Об обжаловании в суд, действий и решений,

нарушающих права и свободы граждан».

•Постановления Пленума Верховного суда РФ №5 от 27 апреля

1993г. с изменениями от 21.12.93. «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых

актов противоречащими закону»; №10 от 21.12.93 с изменениями

25.10.96 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия нарушающие права и свободы граждан» и материальные законы. В

настоящее время расширена судебная защита прав граждан избирательных, как активных (право избирать), так и пассивных (право быть избранным). Правовая база: Законы о референдуме, о выборах, о

гарантиях избирательных прав, а именно, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» от 5.09.97г.; «О выборах депутатов ГД РФ от 21.06.95 – вновь действующая редакция от

01.07.99г.; «О выборах Президента РФ» декабрь 1999г.; «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» в редакции 28.06.98г. и

другие (смотри курс государственного права, конституционного,

муниципального).

Рассмотрение выборных споров возможно в вышестоящей избирательной комиссии, обращение в неё, не лишает права на

обращение в суд или рассмотрение споров в судах общей юрисдикции. Пример см Российская юстиция №9 за 1998г. стр.25 жалобы на решения окружных комиссий рассматриваются судом субъекта РФ.

Если спор возникает между администрацией субъекта РФ и избирательной комиссией – казалось бы нет стороны-гражданина –то спор всё равно рассматривается в суде общей юрисдикции, а не в

арбитражной (стр. 25 см. выше).

Избирательное права граждан – это права конституционные.

Казалось бы и рассматривать их должен Конституционный Суд. Но

Конституционный Суд будет рассматривать спор, когда речь идёт о нарушении прав граждан избирательных законом, т.е. несоответствие избирательных законов, законов о выборах Конституции, если закон затрагивает само право быть избранным, избирать. Субъективные права граждан подлежат защите в суде общей юрисдикции. При этом суды

рассматривают не все жалобы, а лишь, те которые касаются избирательных прав, так судом было отказано в рассмотрении жалоб и на Постановление областной комиссии об освобождении от должности председателя этой комиссии (см. Бюллетень ВС №10 за 1999г. стр.11).

Но суды общей юрисдикции имеют свою компетенцию по вопросам связанным с выборами.

Так Верховный Суд рассматривает дела по первой инстанции об оспаривании и действий (бездействий) Центральной Избирательной Комиссии по подготовке и проведению выборов депутатов, Президента

за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия окружных избирательных комиссий.

Следовательно, если обжалуется решение самой Центральной

комиссии, то это дело подсудно Верховному Суду, а если ЦИК рассмотрела жалобу на решение окружной комиссии, то дело подсудно суду соответствующего субъекта РФ (окружной и т.п.). Но получается вопрос: а если суд отменит решение окружное; то решение ЦИК должно быть тоже отменено, а это не компетенция этих судов.

Система Комиссий состоит из Центральной Избирательной

Комиссии, комиссии субъектов: окружные комиссии избирательные территориальные (районные, городские другие), избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.

Жалобы на решения окружных и территориальных комиссий рассматриваются судами – субъектов Федерации – окружные, городские, авт. Областей, округов; по соответствию, жалобы на участковые комиссии рассматривают районные суды –

межмуниципальные.

Ранее в основном и были лишь дела по ст. 233-235 ГПК. С учётом,

того, что сфера судебной защиты по избирательным правам увеличивается, нормы о праве на обращение в суд содержаться в

материальных законах, которые призваны регулировать избирательные права, а не процессуальные вопросы, необходимо внести ряд изменений

и дополнений в ГПК.

У дел данной категории сокращённый срок рассмотрения 3 дня –

это предел, участие прокурора обязательно. Сам порядок рассмотрения дела аналогичен исковому, с соблюдением всех принципов процесса.

Примечание: в программе говорится лишь о делах по жалобам «на неправильность в списках избирателей», об этом студенты прочтут в учебнике. Необходимым считала сказать о делах по жалобам на действия комиссий избирательных, то что является новым, при этом более широко это изучается в других дисциплинах, для дисциплины гражданского процесса важно знать, что такие дела есть и кто их рассматривает, в каком порядке и по какой процедуре.