§ 2. случаи участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях

§ 2. случаи участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях

1. Участие публично-правовых образований

в вещных отношениях

Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество, принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях.

Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Именно поэтому законом предусмотрен принцип раздельной ответственности публично-правовых образований по своим обязательствам: Российская Федерация не отвечает своей казной по обязательствам своих субъектов или муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам друг друга или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (п. п. 4 6 ст. 126 ГК). Имевшие место попытки федерального государства устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом, например определять объекты и сроки приватизации, не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст. 217 ГК разрешает устанавливать федеральным законодательством лишь порядок (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты (случаи).

Публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, они подлежат обязательной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК). Бесхозяйные недвижимости, а также находки и безнадзорные животные при определенных условиях по указанию закона переходят в муниципальную собственность (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК). Основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а для государственной собственности выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. ст. 240, 242, 243, 306 ГК).

Вместе с тем только эти собственники производят отчуждение своего определенного имущества (земельных участков, жилых помещений и других объектов недвижимости, а также акций акционерных обществ, созданных путем преобразования государственных и муниципальных предприятий) частным лицам в порядке приватизации.

Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

Публично-правовые образования могут быть участниками наследственных отношений. Здесь они могут выступать в качестве наследников по завещанию. Выморочное имущество (не имеющее наследников) переходит в собственность Российской Федерации в порядке наследования по закону (п. 2 ст. 1151 ГК). В настоящее время функции наследников выморочного имущества от имени РФ обычно осуществляют налоговые органы <1>, входящие теперь в систему Министерства финансов РФ.

-------------------------------<1> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей (постатейный) / Отв. ред. Н.И. Марышева, К.Б. Ярошенко. М., 2004. С. 144 145 (автор комментария М.Л. Шелютто).

В качестве собственников публично-правовые образования вправе создавать юридические лица, наделяя их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или на праве собственности. Создание унитарных предприятий несобственников разрешено только публично-правовым образованиям. Органы государственной и муниципальной исполнительной власти от имени соответствующих публичных собственников выступают учредителями государственных и муниципальных учреждений науки, образования, здравоохранения, культуры, передавая им имущество на праве оперативного управления.

Российская Федерация вправе на основании федерального закона создавать не имеющие членства государственные корпорации, передавая им имущество в собственность (п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях). Муниципальным образованиям действующее законодательство разрешает создавать муниципальные банки и иные кредитные организации, а также автономные некоммерческие организации и фонды <1>. Правом создания некоторых видов некоммерческих организаций и внебюджетных фондов (как юридических лиц), разумеется, пользуются также Российская Федерация и ее субъекты (государственные образования).

-------------------------------<1> Действующий до 1 января 2006 г. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917; N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378; 2000. N 32. Ст. 3330; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 28. Ст. 2892; N 50. Ст. 4855 (далее Закон о местном самоуправлении 1995 г.)) в ст. 42 разрешает муниципальным образованиям создавать банки и иные кредитные организации; аналогичный по названию Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.)), начинающий действовать с 1 января 2006 г., в п. 4 ст. 51 разрешает им лишь "участвовать в создании хозяйственных обществ" (ср. также п. 1 ст. 68), но одновременно в п. 1 ст. 69 разрешает им также создание указанных некоммерческих организаций.

Что касается возможностей создания хозяйственных обществ и товариществ и (или) участия в их деятельности, то следует иметь в виду, что передача находящегося в публичной собственности имущества в их уставный (складочный) капитал либо в собственность иных юридических лиц чаще всего означает его приватизацию, которая может производиться только в порядке, предусмотренном специальным законом <1>. Кроме того, между учредителем (участником) общества или товарищества и самим этим юридическим лицом возникают корпоративные, а не вещные правоотношения.

-------------------------------<1> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805 (далее Закон о приватизации). Подробнее о приватизации см. гл. 21 тома II настоящего учебника.

2. Участие публично-правовых образований

в корпоративных отношениях

Государственные и муниципальные образования могут создавать новых собственников хозяйственные общества и товарищества за счет своего имущества или также совместно с другими субъектами гражданского права. Отчуждение имущества в уставные (складочные) капиталы таких юридических лиц означает его приватизацию (если только в уставный капитал не вносится лишь право пользования соответствующей вещью). В частности, публично-правовые образования выступают в роли учредителей акционеров приватизируемых государственных и муниципальных предприятий, преобразуемых в акционерные общества в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации. При этом учредителями таких обществ от имени публично-правовых образований могут выступать лишь соответствующие органы исполнительной власти (обычно комитеты или фонды государственного или муниципального имущества). Иные государственные или муниципальные органы не вправе ни от имени публично-правовых образований, ни тем более от собственного имени выступать в роли учредителей или участников хозяйственных обществ либо в качестве вкладчиков в товариществах на вере (п. 4 ст. 66 ГК).

Как акционеры и участники других хозяйственных обществ и товариществ публично-правовые образования через уполномоченных ими лиц становятся участниками гражданско-правовых корпоративных отношений. Их представители участвуют в деятельности таких коммерческих организаций от имени публично-правовых образований и в соответствии с их указаниями как на общих собраниях, так и в исполнительных органах. Более того, Российская Федерация и ее субъекты (т.е. государственные образования) могут в ряде случаев установить специальное право ("золотую акцию") в отношении открытого акционерного общества с их участием. В этом случае их представители в совете директоров общества получают право вето при принятии некоторых решений общим собранием такого акционерного общества (ст. 38 Закона о приватизации).

Государственные и муниципальные образования вправе на указанных условиях создавать хозяйственные общества со своим преобладающим или даже единоличным участием (компании одного лица). Муниципальным образованиям предоставлено, кроме того, право создавать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью.

3. Участие публично-правовых образований

в обязательственных отношениях

Государственные и муниципальные образования могут быть субъектами различных обязательств, возникающих как из договоров, так и из внедоговорных отношений. В сфере договорных связей распространены случаи их выступления в качестве государственных или муниципальных заказчиков в договорах поставки или подряда для государственных или муниципальных нужд (государственных контрактах), где от их имени могут выступать как государственные органы, так и иные уполномоченные ими на это лица, а также в роли заемщиков или заимодавцев в договорах займа или кредита. В последних случаях от имени государственного или муниципального образования практически всегда выступает соответствующий финансовый орган (министерство или управление финансов и т.п.). Такие отношения могут оформляться выдачей публично-правовыми образованиями бюджетных кредитов, в том числе собственным унитарным предприятиям, а также выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг (в том числе в бездокументарной форме), выполняющих функции облигаций (казначейских векселей или казначейских обязательств, золотых сертификатов Минфина и т.д.) (ст. 817 ГК) <1>, а в случаях, специально предусмотренных федеральным законом, выдачей векселей.

-------------------------------<1> Статья 114 Бюджетного кодекса; Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814; ст. 42 Закона о местном самоуправлении 1995 г. и ст. 64 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования вправе выдавать юридическим лицам, а также другим субъектам РФ и муниципальным образованиям государственные и муниципальные гарантии, по которым они принимают на себя ответственность за исполнение гражданско-правовых обязательств третьими лицами в отношении тех субъектов оборота, которым выданы гарантии (ст. ст. 115 117 Бюджетного кодекса).

Для более эффективного использования находящегося в публичной собственности имущества государственные и муниципальные образования могут обращаться к профессиональным управленческим компаниям, банкам и другим коммерческим организациям или предпринимателям, заключая с ними договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом (например, пакетами акций или других ценных бумаг, финансовыми инвестициями или кредитными ресурсами, т.е. правами требования, и т.д.). Публично-правовые образования могут заключать договоры купли-продажи, залога, аренды принадлежащего им имущества, а в отношении денежных средств заключать договоры банковского счета с банками и другими кредитными организациями (ср. ст. 42 Бюджетного кодекса).

Государство является обязательным участником (стороной) в соглашениях о разделе продукции <1>. По таким соглашениям (договорам) предприниматели, включая иностранных инвесторов, получают право на поиск и добычу минерального сырья на находящихся в государственной собственности определенных участках недр, причем от имени Российской Федерации здесь совместно выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен соответствующий участок недр.

-------------------------------<1> Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; 1999. N 2. Ст. 246; 2001. N 26. Ст. 2579; 2003. N 23. Ст. 2174.

С соблюдением указанных ранее условий публично-правовые образования могут быть участниками и других гражданско-правовых сделок, в том числе многосторонних (например, договоров о совместной деятельности) и односторонних. В частности, в силу правила п. 1 ст. 1063 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут выступать в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр алеаторных сделок (от лат. alea "игральная кость").

Публично-правовые образования являются также субъектами ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц (ст. ст. 16, 1069 ГК). Иначе говоря, они могут выступать в качестве участников обязательств из причинения вреда (деликтных). Разновидностью (частным случаем) такой ответственности является ответственность за вред, причиненный вследствие издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (ст. 1070 ГК).

Имущественный вред, причиненный гражданам и юридическим лицам такого рода действиями публичной власти, подлежит возмещению за счет соответствующей казны (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования), т.е. прежде всего за счет бюджетных (денежных) средств, а при их отсутствии за счет иного составляющего казну имущества, кроме имущества, изъятого из оборота (п. 1 ст. 126 ГК, п. 2 ст. 97, п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100, ст. 239 Бюджетного кодекса). Поэтому ответчиками по соответствующим искам по общему правилу выступают финансовые органы (органы казначейства).

4. Государство как субъект исключительных прав

В сфере исключительных прав (интеллектуальной собственности) субъектом правоотношений в определенных законом случаях может становиться государство (РФ или ее субъекты), но не муниципальные образования. Так, в соответствии со ст. 9.1 Патентного закона Российская Федерация или ее субъект могут приобретать права патентообладателя на изобретения, полезные модели или промышленные образцы, созданные при выполнении работ по государственному контракту (для федеральных нужд или нужд субъекта РФ). Такие права могут возникнуть у Российской Федерации и при переходе к ней патента в порядке наследования, в том числе в случае выморочности наследственного имущества (п. 6 ст. 10 Патентного закона).

Российская Федерация является обладателем исключительного права на некоторые товарные знаки, в прошлом использовавшиеся государственными предприятиями (в частности, на некоторые водочные изделия).

Специально уполномоченный орган исполнительной власти РФ может осуществлять охрану некоторых авторских прав умершего автора в течение срока их действия при отсутствии наследников (абз. 2 п. 2 ст. 27, ч. 3 ст. 29 Закона об авторском праве и смежных правах), т.е., по сути, выполнять от имени государства некоторые функции наследника авторского права. Поскольку авторское право переходит по наследству (ч. 1 ст. 29 Закона об авторском праве и смежных правах), РФ может стать его субъектом в качестве наследника, в том числе в случае выморочности наследственного имущества. Режим таких объектов авторского права по существу близок к режиму общественного достояния (ст. 28 Закона об авторском праве и смежных правах).

Вместе с тем участие Российской Федерации или ее субъектов в данных правоотношениях носит характер исключения, обусловленного либо прямым бюджетным финансированием создания патентоспособных объектов по государственному заказу (в сфере патентного права), либо необходимостью защиты некоторых объектов интеллектуальной собственности, оставшихся без управомоченных лиц, в порядке правопреемства (в сфере авторского права) <1>. По общему же правилу государство не становится и не может становиться субъектом авторских, патентных и других промышленных прав, которые принадлежат их непосредственным создателям или пользователям физическим и юридическим лицам.

------------------------------- 

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.А. Дозорцева "Право на фильм как сложное многослойное произведение" включена в информационный банк согласно публикации "Вестник ВАС РФ", N 3 4, 2000.

<1> Не случайно В.А. Дозорцев, анализируя проблему авторских прав на кинофильмы, создававшиеся на государственных киностудиях, прямо указывал на принципиальную невозможность принадлежности государству первоначальных авторских прав (Дозорцев В.А. Право на фильм как сложное многослойное произведение // Дозорцев В.А. Интеллектуальные права. Понятие. Система. Задачи кодификации: Сборник статей. М., 2003. С. 159).

5. Участие государства во внешнеэкономическом обороте

Самостоятельным участником рассматриваемых гражданско-правовых отношений по общему правилу теперь может быть лишь Российская Федерация, но не иные публично-правовые образования. Она является собственником имущества, находящегося за рубежом, в том числе и недвижимого (включая определенное имущество бывшего Союза ССР и его организаций). От имени федерального государства в этих отношениях выступает Министерство государственного имущества (в настоящее время Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) РФ, которое также осуществляет защиту и надлежащее оформление прав собственности на данное имущество и управляет им (за исключением федерального имущества, переданного в оперативное управление соответствующим федеральным организациям и учреждениям). Кроме того, оно же выступает от имени Российской Федерации в качестве учредителя или участника находящихся за рубежом хозяйственных обществ, товариществ и других юридических лиц <1>.

-------------------------------<1> См.: Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. N 733 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за границей" // СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3149; и Постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 203; N 39. Ст. 3771).

На основе гражданско-правовых (а не только международных, т.е. публично-правовых) договоров и гарантий могут осуществляться как государственные внешние займы Российской Федерации, так и предоставление ею кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (ст. ст. 89, 103, 122 Бюджетного кодекса). Стороной таких сделок является Российская Федерация обычно в лице Правительства РФ. Гражданско-правовые соглашения о государственных займах и кредитах, в том числе оформленных выпуском облигаций, под собственную ответственность ранее могли заключать и субъекты РФ (государственные образования). Однако ныне действующее федеральное законодательство уже не предусматривает такой возможности.

Федеральное государство выступает также стороной во внешнеторговых сделках, заключенных сохранившимися в некоторых странах российскими торговыми представительствами, и несет по ним имущественную ответственность. Вместе с тем ни торговые представительства, ни федеральное государство в целом не отвечают по сделкам, заключенным внешнеторговыми (в том числе государственными) организациями как самостоятельными юридическими лицами (а эти организации, в свою очередь, не отвечают по обязательствам торгпредств или государства).

Субъектом гражданско-правовых отношений может выступать и иностранное государство, будучи, в частности, собственником определенного имущества или иностранным инвестором на российской территории <1>. Однако его правосубъектность будет определяться по правилам его национального законодательства (где оно чаще всего считается юридическим лицом публичного права) и с учетом соответствующих международно-правовых соглашений.

-------------------------------<1> Статья 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3034; 2003. N 50. Ст. 4855.

6. Судебный иммунитет государства

Участие государства как партнера по сделке во внешнеэкономическом обороте само по себе не дает возможности привлечения его к ответственности за невыполнение своих обязательств в иностранном суде, поскольку этим нарушался бы суверенитет государства. В связи с этим появляется проблема судебного иммунитета государства и его имущества на иностранной территории (в отношении иностранных судов или международного коммерческого арбитража). Без прямого на то согласия компетентного органа государства к нему не может быть ни предъявлен иск в иностранном суде, ни обращено взыскание на его имущество. Принцип абсолютного судебного иммунитета государства традиционно закрепляется процессуальным законодательством (п. 1 ст. 401 Гражданского процессуального кодекса, п. 1 ст. 251 Арбитражного процессуального кодекса).

Однако по мере развития международного имущественного (коммерческого) оборота этот принцип все более становится препятствием для его участия в этих отношениях, а также для привлечения необходимых иностранных инвестиций. Поэтому в законодательстве и судебной практике многих зарубежных стран и в некоторых международных конвенциях в последние десятилетия получила распространение так называемая доктрина ограниченного (функционального) иммунитета. В соответствии с ней предполагается, что государство (публично-правовое образование), осуществляя частноправовую, коммерческую деятельность в международном имущественном обороте, тем самым отказывается от судебного иммунитета по вытекающим из нее требованиям <1>. Такой подход действительно последовательно уравнивает государство с другими участниками частноправовых отношений в сфере международных коммерческих связей.

-------------------------------<1> См.: Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. 2-е изд-е. М., 1999. С. 231 232 (автор раздела В.П. Звеков); Хлестова И.О. Вопросы иммунитета государства в законодательстве и договорной практике Российской Федерации // Проблемы международного частного права / Под ред. Н.И. Марышевой. М., 2000.

Российское законодательство предполагает принятие специального закона об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК), который и должен урегулировать эти проблемы для Российской Федерации и ее субъектов. Разумеется, такой закон будет распространяться лишь на сферу внешнеэкономической деятельности нашего государства и обязывать лишь его органы, а не иностранные суды.

В некоторых случаях наше государство теперь само отказывается от судебного иммунитета с целью привлечения иностранных инвестиций. Такую возможность предусматривает, например, ст. 23 Закона о соглашениях о разделе продукции. В ряде двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений, заключенных Российской Федерацией с иностранными государствами, содержится правило о рассмотрении возможных имущественных (гражданско-правовых) споров принимающего государства с иностранным инвестором в международном коммерческом арбитраже (третейском суде). В связи с этим и процессуальное законодательство теперь предусматривает ограничения действия принципа абсолютного судебного иммунитета государства международным договором РФ или федеральным законом, а также возможность отказа от него в порядке, предусмотренном законом иностранного государства (п. 3 ст. 251 АПК).

Дополнительная литература

Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981.

Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.

Мейер Д.И. Русское гражданское право (по изданию 1902 г.) (Серия "Классика российской цивилистики"). М., 1997.

Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1984.

Хлестова И.О. Вопросы иммунитета государства в законодательстве и договорной практике Российской Федерации // Проблемы международного частного права / Под ред. Н.И. Марышевой. М., 2000.