§9. информационное обеспечение выборов и референдума.

 §9. информационное обеспечение выборов и референдума.

Предвыборная агитация

 Предвыборная агитация это осуществляемая участниками избирательной кампании информационная деятельность, побуждающая или имеющая целью побудить избирателей голосовать за или против кандидатов, списка кандидатов либо против всех кандидатов. В то же время содержанием предвыборной агитации является информация агитационного характера, а проведение предвыборной агитации выступает в виде производства и распространения такой информации *(68). Правоотношения, возникающие между участниками выборов в процессе производства и распространения надлежащими участниками выборов (уполномоченными избирательным законодательством на проведение предвыборной агитации) информации агитационного характера, регулируются нормами избирательного права и иных отраслей права, в частности информационного.

 Таким образом, при проведении предвыборной агитации участники выборов вступают в избирательные информационные правоотношения. Несмотря на ярко выраженный политический характер, предвыборная агитация, регулируемая законодательством о выборах, не может отождествляться с политической агитацией вне временных рамок избирательной кампании, поскольку в соответствии с федеральным избирательным законодательством предвыборная агитация существует исключительно в период избирательной кампании. В рамках каждого из этапов избирательной кампании участники избирательного процесса осуществляют определенный законами о выборах набор избирательных действий, конечной целью которых является полная и последовательная реализация конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

 Избирательное законодательство предусматривает состав и виды субъектов выборов, которые на стадии предвыборной агитации совершают данный набор избирательных действий.

 Таким образом, рассматриваемая в качестве стадии избирательного процесса предвыборная агитация представляет собой строго ограниченную временными рамками агитационного периода, регулируемую материальными и процессуальными нормами избирательного права информационную деятельность уполномоченных субъектов выборов, целью, которой является побуждение избирателей к голосованию за или против кандидатов на депутатские мандаты или выборные должности.

 Предвыборная агитация как институт избирательного права выполняет задачи оповещения избирателей о личностях кандидатов, содержании их предвыборных программ; формирования электоральных симпатий и антипатий; обеспечения связи между субъектами избирательного процесса *(69). Нормы избирательного права определяют правовой статус каждого из участников выборов, юридически закрепляя их права, обязанности и ответственность при проведении предвыборной агитации. На этой основе субъекты избирательного процесса, обладающие правом на проведение предвыборной агитации, могут быть определены в качестве субъектов агитационной деятельности.

 Закрепляя основы избирательных прав граждан РФ, Конституция РФ напрямую не называет в их числе право на предвыборную агитацию. Часть 2 ст. 32 Основного закона говорит лишь об активном и пассивном избирательном праве. Вместе с тем очевидно, что данные конституционные категории представляют собой сложные и многоаспектные правовые явления с комплексной структурой, о чем частично речь уже шла при анализе избирательного права и избирательной системы *(70). Это связано в первую очередь с правовой природой института выборов, в котором находят отражение как субъективные правомочия отдельных избирателей, так и публичный интерес, направленный на формирование представительных органов государственной власти на основе демократических принципов.

 Таким образом, нормативный потенциал активного и пассивного избирательного права не ограничивается воздействием только лишь на итоговые действия граждан в рамках процедуры голосования и на результаты выборов, а охватывает также выборный процесс, одной из базовых характеристик которого является свободный обмен выборной информацией посредством проведения предвыборной агитации.

 Иначе говоря, граждане реализуют конституционные избирательные права в рамках названного информационного обмена. Вместе с тем, располагая избирательными правомочиями и участвуя в выборном процессе (прямо или косвенно), граждане с неизбежностью принимают участие в обмене предвыборной информацией, выступая либо ее поставщиками, либо ее адресатами. Из чего в самом общем виде проистекает и право граждан на предвыборную агитацию.

 Конституционное содержание права на предвыборную агитацию не замыкается пределами норм ст. 32 Конституции РФ. Оно расширяется и усиливается общими положениями, определяющими основы правового характера российской государственности, а также конституционного статуса граждан, их политических прав и свобод.

 По содержанию право на предвыборную агитацию вытекает из фундаментальных конституционных ценностей. Во-первых, из положений ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства. В данной норме содержится неотъемлемый признак правового государства признание высшей ценности прав и свобод человека место человека в его взаимосвязях с обществом и государством, что предопределяет человека в качестве первоосновы организации общественных отношений, включая и организацию политической сферы. В контексте же ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, обозначающей Российскую Федерацию как демократическое правовое государство с республиканской формой правления, важное значение имеет обязанность государственной власти к самоограничению через образование представительных органов государственной власти путем проведения периодических выборов на демократической основе. Во-вторых, из провозглашенных Конституцией РФ выборов как основания возникновения органов публичной власти вытекает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю. Важную роль в этом плане играют также положения Конституции РФ о том, что каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ (ч. 2 ст. 6). Нельзя не отметить и конституционную норму, обязывающую все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15) *(71).

 К конституционным основам регулирования избирательных прав в России, и в частности права на предвыборную агитацию, относится также верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15) и наличие своей конституции (устава) и законодательства у каждого субъекта РФ. Гарантией для граждан и их объединений в области проведения предвыборной агитации является и конституционное положение о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). Столь же важная гарантия содержится в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Соответственно запрещаются все формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности.

 В случае нарушения избирательных прав граждан и их объединений, права на предвыборную агитацию в ходе предвыборной кампании Конституция РФ гарантирует каждому их государственную (ст. 45), включая судебную (ст. 46), защиту.

 Исследуемое право не существует и не может существовать обособленно, в отрыве от ряда иных конституционных прав и свобод (свобода слова, свобода информации, право на объединение и др.). Более того, оно находится с ними в системном единстве, вступает в многоуровневые отношения взаимосвязей и соотношений, благодаря чему наполняется их нормативным содержанием и получает возможность наиболее полно реализовываться. Это объективно создает некое тяготение, внутреннее притяжение ряда конституционно-правовых норм друг к другу, образующих в совокупности правовую общность, которую принято называть правовым институтом. С предметной точки зрения данный комплекс норм представляет собой определенный конституционный институт избирательного права, так как свое высшее формальное выражение он получает на уровне Конституции РФ как Основного закона, а в качестве материальной основы имеет объективное единство фактических конституционных отношений, конкретизирующихся и детализирующихся в рамках избирательного права *(72).

 Не только для целостного восприятия исследуемого явления, но и для более глубокого понимания конституционной природы права на предвыборную агитацию представляется уместным хотя бы в самом общем виде обозначить линии его взаимоотношений с некоторыми иными конституционными правами и свободами, относящимися к политической сфере и в определенной мере ретранслирующими свою нормативную (конституционно-правовую) энергию праву на предвыборную агитацию *(73).

 Первым из них является право на свободу мысли, слова, убеждений. Мысль как результат, продукт мышления отражает познание окружающего мира и самого себя в этом мире и воплощается в представлениях, взглядах, мнениях, убеждениях. Свобода мысли характеризует духовную свободу человека, его внутренний мир, поэтому сама по себе она не может быть предметом регулирования правом. Вместе с тем мышление, мысль лежат в основе любой деятельности человека, обусловливают его социальную активность, взаимоотношения с другими людьми, обществом, государством, т.е. выражаются вовне. Формой мысли являются ее языковое, словесное выражение (устное или письменное), другие знаковые системы общения, например художественные формы. Гарантирование Конституцией РФ каждому человеку свободы мысли означает с точки зрения правовых требований невмешательство государства в формирование собственных мнений и убеждений человека, защиту его от любого иного вмешательства, недопущение какого-либо идеологического диктата, насилия или контроля над личностью.

 Свобода слова это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свое мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами. Однако важнейшими видами мнений и убеждений являются те, которые связаны с демократическим воспроизводством органов власти и лежат в основе предвыборной агитации.

 Право на предвыборную агитацию может быть реализовано только в условиях свободы каждого искать и получать информацию, и прежде всего через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Граждане наряду с другими пользователями должны обладать равным правом на доступ к государственным информационным ресурсам (в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).

 Свобода информации как содержательная сторона права на предвыборную агитацию выражается также в праве каждого свободно передавать, производить и распространять информацию законными способами. Отсюда вытекает недопустимость чьей-либо монополии, в том числе государства, на производство и распространение информации.

 Сущностью предвыборной агитации является обмен политической информацией, который может происходить с участием не только индивидуальных, но и коллективных субъектов, например партий, а также с применением коллективных форм агитации. Отсюда проистекает взаимосвязь права на участие в предвыборной агитации с правом на объединение и правом собраний, митингов, демонстраций, закрепленных соответственно в ст. 30 и 31 Конституции РФ. Целью права на объединение является обеспечение участия каждого в общественной и политической жизни государства, что имеет особую значимость в связи с республиканской формой правления в России, предопределяющей необходимость формирования представительных органов власти посредством выборов, в том числе с участием политических партий.

 Важно подчеркнуть, что право на объединение привносит в содержание права на участие в предвыборной агитации не только разрешительный (агитация через объединение), но и запретительный аспект, связанный с недопущением создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ). Тем самым устанавливается дополнительный по отношению к содержащемуся в ч. 2 ст. 29 Конституции РФ перечень ограничений агитации посредством участия в деятельности общественных объединений, включая политические партии *(74).

 В соответствии с положениями статьи 31 Конституции граждане РФ имеют право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данная норма не конкретизирует цели проведения подобных мероприятий, следовательно, Основной закон не препятствует использованию названных форм активности граждан в агитационных целях. Однако манифестации должны носить мирный характер.

 Федеральное законодательство, с одной стороны, закрепляет меры обеспечения избирательных прав граждан при проведении предвыборной агитации, с другой стороны, формирует правовой режим ограничений права на использование определенных методов проведения предвыборной агитации государственными органами и гражданами. В частности, федеральные законы, законы о выборах субъектов РФ устанавливают для граждан и общественных объединений право на участие в предвыборной агитации в допускаемых законом формах и законными методами. В то же время законодательство о выборах предусматривает обязанность физических и юридических лиц, находящихся в статусе субъектов предвыборной агитации, выполнять материальные и процессуальные нормы избирательного права, регулирующие предвыборную агитацию, а также устанавливает юридическую ответственность субъектов избирательного процесса за нарушение правовых норм.

 Соответствующие полномочия и ответственность возлагаются на субъекты избирательного процесса органы государственной власти, органы местного самоуправления, на избирательные комиссии, кандидатов, избирательные объединения и избирательные блоки, на органы внутренних дел, суды и т.д. Таким образом, законодательством закреплена обеспеченная санкциями государственно-правового принуждения структура должного поведения субъектов избирательного процесса при проведении предвыборной агитации *(75).

 Определение "предвыборная агитация" дано в ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) и позволяет выделить основные признаки, составляющие содержание понятия "предвыборная агитация":

 а) предвыборная агитация существует как юридический феномен только в период избирательной кампании;

 б) информацию агитационного характера отличает побуждение к голосованию за или против конкретного кандидата (списка кандидатов) либо против него (них).

 Федеральный закон об основных гарантиях устанавливает и другие признаки, наличие которых в сообщении либо ином информационном фрагменте, опубликованном (обнародованном) в период избирательной кампании, обусловливает необходимость признания его агитационного характера:

 а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);

 б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель;

 в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

 г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

 д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

 е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;

 ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов *(76).

 Кроме того, комплексный анализ положений Федерального закона об основных гарантиях позволяет выделить также следующие признаки предвыборной агитации:

 а) предвыборную агитацию различными методами вправе проводить только надлежащие (определенные законом) субъекты агитационной деятельности; в частности, агитацию через СМИ вправе проводить только специальные субъекты предвыборной агитационной деятельности зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, зарегистрировавшие списки кандидатов;

 б) предвыборная агитация, требующая оплаты, финансируется только из избирательного фонда зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, зарегистрировавшего список кандидатов;

 в) побуждение избирателей к голосованию в виде предвыборной агитации осуществляется только посредством распространения соответствующей информации; никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью воспрепятствовать его свободному волеизъявлению, а лица, принуждающие избирателей голосовать вопреки их собственному выбору, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.

 Принципиальное значение имеет признак предвыборной агитации, связанный с возможностью ее осуществления только и исключительно в хронологических рамках избирательной кампании. Существенным признаком предвыборной агитации является и обязательность ее финансирования исключительно из средств избирательного фонда *(77). Большое значение имеет также признак правомерной агитационной деятельности, который состоит в обязательности проведения предвыборной агитации в той или иной форме только надлежащими, т.е. имеющими на это право в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях субъектами агитационной деятельности.

 Существенным признаком, отличающим агитационную деятельность в ходе избирательной кампании, является ее информационный характер. Это означает, что предвыборная агитация (агитационная деятельность физических и юридических лиц в связи с выборами) всегда является информационной деятельностью, т.е. деятельностью, которая связана с распространением информации, осуществляемым различными способами: в устной форме, в том числе в период проведения массовых мероприятий; посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных материалов; через СМИ; в форме распространения информации о политических пристрастиях субъектов агитационной деятельности посредством их участия в шествиях, демонстрациях, а также в иных, допускаемых законом формах и законными методами. Иначе говоря, правомерное побуждение избирателя к волеизъявлению в рамках предвыборной агитации не может осуществляться в какой бы то ни было иной форме деятельности, кроме информационной *(78).

 Из определения предвыборной агитации вытекает также вывод о том, что к числу признаков предвыборной агитации не следует относить побуждение к отказу от участия в голосовании или к бойкоту выборов, поскольку такая деятельность может быть квалифицирована как действия, препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ права избирать и быть избранным. Учет признаков предвыборной агитации имеет большое значение для обеспечения правомерной деятельности субъектов (участников) избирательного процесса, в том числе правоприменительных органов избирательных комиссий, правоохранительных органов и судов.

 На современном этапе развития избирательного законодательства такие понятия, как "агитация", "политическая агитация", "предвыборная агитация", находят сегодня весьма широкое применение как в правовой науке, так и в политической практике. В то же время эта проблема нуждается в более полной научной разработке. Глубокие изменения в подходах к регулированию выборов, избирательного процесса, в том числе и предвыборной агитации как правового института и стадии избирательного процесса, происходят в настоящее время. В России после относительно длительного перерыва с учетом мирового опыта создается собственное избирательное законодательство. В международном праве нет однозначной определенности в регулировании предвыборной агитации как стадии избирательного процесса. В большинстве зарубежных стран она имеет разнообразное правовое регулирование. В его основу практически повсеместно положены соответствующие положения конституций, регулирующие основные политические права и свободы граждан *(79).

 Правовое регулирование предвыборной агитации также опирается на конституционные положения. Ныне ее организация и проведение в России и ее субъектах осуществляются на основе принципов выборов (всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании), изложенных в ст. 81 Конституции РФ *(80).

 Опыт проведенных в 1994-2004 гг. избирательных кампаний подвел к выводу о необходимости развития этого понятия и наполнения его более глубоким содержанием агитацией за участие в выборах. В 1997 г. законодателем дается новое понятие "предвыборная агитация". В статье 2 Федерального закона об основных гарантиях она определяется как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).

 Исследование рассмотренных подходов позволяет подойти к определению понятия "предвыборная агитация" с позиции ее целей, содержания, участвующих субъектов. Цель предвыборной агитации складывается из нескольких, с одной стороны, самостоятельных, а с другой взаимозависимых элементов (подцелей). Законодатель на первое место ставит побуждение избирателей к участию в выборах. Указанное положение вызывает неоднозначное отношение и среди теоретиков права, и среди субъектов избирательного процесса. Так, существует точка зрения, согласно которой включение в понятие "предвыборная агитация" в качестве ее цели побуждения к участию в выборах находится в определенном противоречии с положениями Конституции РФ. Сторонником такой позиции является А.Е. Постников, который считает, что "предвыборной агитацией признается не всякая агитационная деятельность, связанная с выборами, а только деятельность субъектов предвыборной агитации по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов). Агитационная деятельность, имеющая целью оказать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, не является предвыборной агитацией. Она противоречит принципу добровольности участия гражданина в выборах" *(81). По его мнению, агитация за или против проведения очередных выборов в России не является предвыборной агитацией и совместима с положениями ст. 32 Конституции РФ.

 Действительно, законодатель на конституционном уровне установил, что участие гражданина-избирателя в выборах не является юридической обязанностью, а есть его свободное волеизъявление. Добровольное участие в выборах, как и добровольный отказ, в одинаковой степени правомерные формы поведения граждан на выборах *(82).

 Представляется, что агитация в целях побуждения избирателей к участию в выборах не ущемляет их права на свободный выбор варианта поведения. Каждый избиратель вполне самостоятельно осуществляет этот выбор. Кроме того, агитация за участие в выборах не предполагает принуждения избирателей в любых его формах, применение которых прямо запрещено положениями избирательного законодательства. Не менее важно и другое. Включая в понятие "предвыборная агитация" побуждение избирателей к участию в выборах, законодатель учитывал и общественный интерес обеспечить установленный законом уровень этого участия, от которого во многом зависит и их результат, и степень легитимности избираемого органа, и использование бюджетных средств, выделенных на финансирование избирательной кампании.

 Существует и иная точка зрения, согласно которой в качестве цели предвыборной агитации также должно быть определено побуждение к отказу от участия в выборах. Ее сторонники ссылаются на отсутствие законодательного регулирования такой деятельности. "Это серьезное упущение федерального законодательства, поскольку подобные действия фактически исключаются из сферы правового регулирования и тем самым создается благоприятная почва для проявления злоупотреблений в данной сфере" *(83), считает С.Д. Князев. Он предлагает уточнить понятие "предвыборная агитация", включив в него также деятельность, побуждающую или имеющую цель побудить граждан к отказу от участия в выборах. При этом, по его мнению, будет обеспечена внутренняя согласованность отдельных предписаний Федерального закона об основных гарантиях и созданы препятствия к участию государственных органов, органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, в агитации, призванной бойкотировать выборы.

 Разумеется, эта проблема существует и представляется чрезвычайно важной. В то же время и предложение внести указанное выше дополнение в понятие "предвыборная агитация" вызывает серьезные сомнения в его конституционности. Как известно, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина. Но их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц *(84). Поэтому было бы правомерно включить в понятие "предвыборная агитация" в качестве ее цели побуждение к участию в выборах, ибо эта деятельность способствует реализации конституционного права каждого гражданина избирать и быть избранным. А включение в него такой цели, как побуждение к отказу от участия в выборах, означало бы, что законами допускается деятельность, не позволяющая в полной мере реализовать это право, что противоречит рассмотренным конституционным положениям.

 Кроме того, нельзя не учитывать и принадлежность избирательного законодательства к сфере публичного права, предусматривающего обязательность его положений для государственных органов, органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих. Указанные органы и лица вправе действовать только так, как прямо предписано избирательным законом. Следовательно, ведение ими агитации против участия граждан в выборах, призывы к бойкотированию выборов есть не что иное, как прямое нарушение закона.

 На второе место в понятии "предвыборная агитация" законодатель ставит побуждение избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Правомерность включения этой цели ни у кого не вызывает сомнений. Агитация в пользу голосования за практически всегда носит адресный, персонифицированный характер, ориентирует избирателей на подачу своего голоса в поддержку конкретного кандидата или нескольких конкретных кандидатов, если голосование осуществляется по многомандатному либо по территориальному избирательному округу. Однако агитация в пользу голосования против далеко не всегда может носить такой характер. Нередко применяется призыв проголосовать "просто" против, без указания, против какого кандидата или каких кандидатов конкретно.

 При этом допустимая законом цель агитации побуждение к голосованию против всех кандидатов порой прикрывает истинную ее цель: обеспечить признание выборов несостоявшимися, в случае если число голосов, поданных против всех кандидатов, превысит число голосов, поданных за кандидата, получившего наибольшее их число. Причем истинная цель не "озвучивается" официально, а доводится до сведения избирателей негласно.

 Закрепленные законом цели предвыборной агитации определяющим образом влияют на ее содержание. Так, агитация в пользу участия в выборах может включать самые разные сведения: о конституционно-правовом регулировании политических прав и свобод человека и гражданина, о политической системе государства и системе его государственных органов, о политической системе конкретного субъекта РФ и системе его государственных органов и органов местного самоуправления, о конкретной системе формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления и т.п. Она способствует развитию политической и правовой культуры граждан, воздействует на их отношение к происходящим событиям, в том числе и к выборам, к конкретным избирательным кампаниям *(85).

 Предвыборная агитация в пользу голосования за того или иного кандидата (список кандидатов) это, по сути, отправная ступень и одновременно основное звено в деле знакомства избирателей с личностью и предвыборными программами (платформами) кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. С точки зрения этих субъектов избирательной кампании она представляет собой наиболее распространенный и действенный инструмент политической борьбы *(86).

 Содержание проводимой предвыборной агитации во многом зависит от "исходной позиции", с которой она начинается, будь то кампания лица, находящегося на выборной должности или не занимающего таковой. Многие отечественные и зарубежные исследователи вполне справедливо отмечают, что первые вступают в политическую кампанию с огромным преимуществом, уже имея и широкое общественное признание, и деньги, и время. У таких кандидатов главным содержанием агитации является информация об их деятельности на конкретном посту, которая, как правило, и ранее была связана с освещением ее средствами массовой информации. Среди них члены правительства, губернаторы, главы муниципальных образований. Об этом же свидетельствуют и результаты социологических исследований популярности органов власти и должностных лиц.

 Содержание агитации в пользу таких кандидатов отражает и уровень консолидации различных ветвей власти, а также крупного финансового и промышленного капитала в интересах своего сохранения, что имеет место практически в ходе любых избирательных кампаний. Результатом этой корпоративной унии нередко является закрытие доступа в органы власти для интеллигенции, людей свободных профессий, активистов общественных ассоциаций, т.е. тех, кто ни одним из этих преимуществ не обладает. Кроме того, они разнятся между собой по общественному или служебному положению, партийной принадлежности, имущественному состоянию, а также по предшествующему политическому опыту. Соответственно и содержание агитации в пользу таких кандидатов имеет существенные особенности и различия *(87).

 Законодатель устанавливает перечень субъектов предвыборной агитации: граждане РФ, кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, общественные объединения. Этому кругу субъектов гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Одновременно законодатель не только устанавливает перечень субъектов предвыборной агитации, но и вводит прямые запреты на участие в ней. Статья 48 Федерального закона об основных гарантиях запрещает участие в агитации членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственных органов, органов местного самоуправления, благотворительных организаций, религиозных объединений, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, военнослужащих. При этом не делается различий между агитацией в пользу участия в выборах и агитацией в пользу голосования за или против кандидатов (списков кандидатов).

 Согласно законодательству главным в содержании деятельности избирательных комиссий является обеспечение защиты и реализации избирательных прав граждан в ходе выборов, выполнение федеральных целевых программ, в том числе связанных с правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой организаторов избирательных кампаний. Решение упомянутых задач прямо влияет не только на общий уровень правовой культуры граждан, но и на их правовое поведение, объективно формирует у избирателей устойчивое стремление к участию в выборах. Кроме того, законодательством предписано государственным органам, органам местного самоуправления, учреждениям, организациям, предприятиям с государственным участием, а также их должностным лицам оказывать всестороннее содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий *(88).

 Содержание этой работы нацеливает на формирование у избирателей вполне определенной линии политического поведения принять личное участие в выборах. По данному признаку она вполне может быть отнесена к предвыборной агитации. Поэтому закон исключает из числа субъектов предвыборной агитации избирательные комиссии, государственные органы, органы местного самоуправления, хотя на деле они ведут ее. Анализ приведенных положений законодательства свидетельствует о том, что в них далеко не всегда учитываются не только реальные потребности общественной практики, но и тенденции его развития на международном уровне стремление мирового сообщества узаконить меры обеспечения участия избирателей в выборах, в том числе предпринимаемые системой государственных органов и системой избирательных комиссий.

 Вместе с тем необходимо его дальнейшее развитие с точки зрения выделения в предвыборной агитации в качестве самостоятельной ее части агитации по поводу участия избирателей в выборах. Это позволит устранить (преодолеть) известную противоречивость законодательства и объективно будет содействовать более активному участию граждан в выборах.

 Приведенный анализ позволяет подойти к определению "предвыборная агитация" в широком и узком смысле. В широком смысле ее следует считать составной частью политической агитации, под которой понимается деятельность, проводимая политиками, политическими группами и партиями, их сторонниками, по распространению политических идей, взглядов в целях создания и закрепления у всего населения определенной системы ценностей и побуждения его к конкретному поведению в общественной жизни. Эта деятельность проводится непрерывно, ее содержание включает и агитацию в поддержку конкретных лиц, избранных в состав органов государственной власти или органов местного самоуправления, укрепления их авторитета и доверия со стороны населения, что объективно может быть основой их победы на будущих выборах *(89).

 Предвыборная агитация обладает всеми признаками политической агитации. Однако у нее уже объект воздействия не все население, а лишь те, кто обладает активным избирательным правом. Более узким является и круг субъектов, участвующих в предвыборной агитации. Виды, формы и методы предвыборной агитации прямо регулируются избирательным законом. В целом же политическая агитация не регулируется избирательным законодательством, нет и иного законодательства, прямо регулирующего политическую агитацию. В ее организации и проведении учитываются положения Конституции РФ о политических правах и свободах и принятых на их основе федеральных законов *(90).

 Политическая практика 1998 г. как никогда остро поставила вопрос о необходимости законодательного решения проблемы "заблаговременного" начала предвыборной агитации определенными политическими силами, группами, сторонниками конкретных политических лидеров. Подобная деятельность имеет все признаки предвыборной агитации: цель, содержание, субъекты, виды, формы и методы. Ее осуществление задолго до назначения выборов реально воздействует на формирование волеизъявления избирателей по отношению к конкретным потенциальным кандидатам, в то время как иные кандидаты не ведут подобной деятельности, что ставит первых и вторых в неравные правовые условия. Нарушается один из основных принципов избирательного процесса равенство условий и возможностей всех кандидатов *(91).

 В узком смысле предвыборная агитация представляет одновременно и институт избирательного права, и стадию избирательного процесса. Как институт избирательного права она представляет собой совокупность материальных и процессуальных норм избирательного права, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами избирательного процесса в ходе совершения ими избирательных действий с целью побудить избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.

 Как стадию избирательного процесса предвыборную агитацию можно рассматривать как определенный законом период избирательной кампании, в рамках которого зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки осуществляют избирательные действия в целях побуждения избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Эта деятельность включает строго определенный набор избирательных действий, конечной целью которых является полная и последовательная реализация конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления *(92).

 На основе изложенных подходов представляется возможным определить содержание юридического понятия "агитация при проведении выборов". В правовой науке феномен агитации при проведении выборов можно рассматривать как установленный законодательством процесс, субъектами которого являются граждане РФ, обладающие избирательной праводееспособностью, общественные, в том числе избирательные, объединения, избирательные блоки, избирательные комиссии, органы государственной власти, органы местного самоуправления, проводимый в видах, формах и методами, установленными законом, в целях формирования политической воли народа, осуществление которой влечет строго определенные юридические последствия формирование состава и придание законного характера государственной или местной власти *(93).

 Такое понимание юридического содержания термина "агитация при проведении выборов" (далее агитация) позволяет выделить следующие основные правовые признаки агитации как юридической категории. Агитация есть установленная законом стадия избирательного процесса, в рамках которого осуществляется народовластие в демократическом государстве. В процессе агитации принимают участие только избиратели и другие субъекты избирательной кампании, наделенные законом избирательной правосубъектностью.

 Свободное участие в организации и проведении агитации осуществляется в целях воздействия на формирование политической воли избирателей в порядке и по правилам, установленным законом. В рамках агитации обеспечивается реализация основных конституционных прав и свобод граждан по управлению государственными и общественными делами.

 В предложенном юридическом понятии в скрытом виде представлен ныне закрепленный законодательно как основной правовой признак агитации призыв голосовать за либо против конкретного кандидата (списка кандидатов). Выделение этого признака сужает представление о цели предвыборной агитации воздействие на формирование политической воли народа.

 Таким образом, можно констатировать, что, во-первых, агитация при проведении выборов является особенной частью политической агитации, осуществляется исключительно в период, установленный избирательным законодательством, в целях побуждения избирателей к участию в выборах, а также формирования у них конкретного волеизъявления при голосовании на выборах *(94).

 Во-вторых, цели агитации при проведении выборов, выбираемые ее субъектами, определяющим образом влияют на ее содержание, которое также зависит от состава зарегистрированных кандидатов, участвующих в выборах избирательных объединений, избирательных блоков, их политических программ, стратегии и тактики в избирательной кампании.

 В-третьих, законодательно закрепленные в понятии "предвыборная агитация" цели и перечень участвующих субъектов входят в некоторое противоречие с установленными законом порядком и правилами проведения предвыборной агитации, не вполне учитывают как мировые тенденции развития избирательного законодательства, так и реальную политическую практику Российской Федерации.

 В-четвертых, следует законодательно выделить в понятии "агитация при проведении выборов" агитацию за участие избирателей в выборах.

 Практика проведения избирательных кампаний различного вида и уровня свидетельствует, что российское общество постепенно воспринимает общепризнанные демократические стандарты организации выборов. Это в полной мере относится и к такой важнейшей составляющей избирательного процесса, как предвыборная агитация. В современных условиях уже невозможно представить себе ни федеральные, ни региональные, ни муниципальные выборы без активной предвыборной борьбы за умы, настроения и в конечном счете голоса избирателей. Причем нередко страсти накаляются настолько, что действующим лицам избирательных кампаний удержаться в дозволенных законом рамках проведения предвыборной агитации бывает крайне затруднительно *(95).

 Закон об основных гарантиях 2002 г. в значительной мере отвечает интересам обеспечения цивилизованного характера правовых форм предвыборной агитации и одновременно предусматривает круг запретов и ограничений, за нарушение которых наступает ответственность. Представляется, что в своей основе и в совокупности с другими законодательными актами он способен придать предвыборной агитации демократический и легитимный характер и одновременно создать условия для привлечения к ответственности нарушителей предусмотренных законодательством правил ее проведения.

 Толковый словарь русского языка раскрывает слово "участвовать" как "принимать участие в чем-нибудь, иметь долю в каком-либо деле" *(96). Другими словами, участие можно определить как внесение вклада в какое-то общее (коллективное) дело, а право на участие как юридически обеспеченную возможность вносить свой вклад в коллективное дело. Важно подчеркнуть, что характеристика коллективности означает невозможность достижения результата дела в индивидуальном порядке. Вместе с тем право на проведение какой-либо деятельности может быть реализовано как индивидуально, так и коллективно. Таким образом, видно, что непоследовательность законодателя в фиксации права, связанного с предвыборной агитацией, есть выражение его неоднозначного отношения к природе либо как коллективного, либо как индивидуального права *(97).

 Уже отмечалось, что право, связанное с предвыборной агитацией, является элементом избирательных прав гражданина, а значит, несет в себе их юридические свойства. Следовательно, определение их принадлежности позволит разрешить обозначенную проблему.

 В редакции 2005 г. Федеральный закон об основных гарантиях гласит, что предвыборная агитация представляет собой деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

 Итак, останавливаясь на специфике информационного обеспечения выборов, необходимо определить, что в его состав входят:

 информирование избирателей, участников референдума;

 предвыборная агитация;

 агитация по вопросам референдума.

 Информирование избирателей и участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях. При этом содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений.

 Подробное информирование избирателей или участников референдума, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, о законодательстве РФ о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют комиссии.

 Законом установлено, что в информационных телеи радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев, поскольку в них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.

 В день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, в том числе и в Интернете, информационном пространстве, наименее подверженном контролю со стороны государственных органов.

 Одним из способов информирования избирателей остается опубликование результатов общественного мнения, связанного с выборами и референдумами. При опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие (обнародующие) эти результаты, обязаны указывать:

 организацию, проводившую опрос;

 время его проведения;

 число опрошенных (выборку);

 метод сбора информации;

 регион, где проводился опрос;

 точную формулировку вопроса;

 статистическую оценку возможной погрешности;

 лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование).

 Информационное обеспечение выборов и референдумов с использованием организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий

 Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации (организации телерадиовещания, редакции периодических печатных изданий), а также их представители, в том числе должностные лица и творческие работники, не являющиеся кандидатами, не являются субъектами агитационной деятельности, осуществляемой через средства массовой информации.

 Некоторые усматривают в этом ущемление прав средств массовой информации, журналистов, установленных соответствующим законодательством. Представляется, что никакого противоречия между законодательством о выборах и законодательством о средствах массовой информации не существует. Они лишь взаимно дополняют друг друга. Хотя, нельзя не признать, что имеют место и коллизии.

 В период между выборами производство и распространение информации организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, регулируются Конституцией РФ и федеральным законодательством о средствах массовой информации. В период избирательной кампании процесс производства и распространения информации о выборах регулируют законы о выборах: на федеральных выборах федеральные законы о выборах, на выборах в субъектах РФ законы субъектов РФ *(98).

 Из этого следует, что в рамках любой избирательной кампании распространение информации через средства массовой информации, иначе говоря, информационная деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, регулируется Конституцией РФ, законами о выборах и законодательством о средствах массовой информации *(99).

 Целью регулирования нормами избирательного права деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации в период избирательной кампании, является обеспечение права граждан на распространение и получение информации о выборах, создание возможностей для осуществления гражданами своих избирательных прав, упорядочение процесса распространения информации о выборах для обеспечения равенства прав граждан в этой сфере, защита конкретного гражданина, общества в целом, а также государства от угроз, связанных с распространением информации, нарушающей права граждан.

 Законы о выборах особо выделяют цель обеспечения равенства прав граждан, гарантированного ст. 17, 19 Конституции РФ, поскольку принцип равенства прав граждан исключительно важен для реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления *(100).

 Сущность правового регулирования распространения информации в период избирательной кампании состоит во введении правовыми средствами особого юридического режима распространения связанной с выборами информации. Если обычный режим распространения информации между выборами характеризуется возникновением между субъектами права информационных правоотношений, то в период избирательной кампании, при распространении информации, связанной с выборами, между производителями, распространителями и потребителями этой специфической информации возникают информационные избирательные правоотношения.

 Различие между информационными правоотношениями и информационными избирательными правоотношениями заключается в том, что первые регулируются законодательством о средствах массовой информации (нормами информационного права), а вторые законодательством о выборах (нормами избирательного права). И, конечно же, сфера отношений, связанных с производством информации (деятельность редакторов, журналистов, режиссеров, звукорежиссеров, операторов, иных специалистов и т.д.), регулируется законодательством о средствах массовой информации (нормами информационного права) *(101).

 В отличие от обычного режима деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, правовой режим их деятельности в период избирательной кампании заключается в необходимости соблюдать помимо юридических предписаний, установленных законами о средствах массовой информации, юридические предписания, определенные законами о выборах. Цель закрепления этих, предписанных законами о выборах, дозволений, обязанностей, ограничений и запретов заключается в необходимости обеспечить равенство прав участников избирательного процесса *(102).

 Распространение связанной с выборами информации в период избирательной кампании, осуществляемое в условиях особого правового режима, выступает в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях в качестве информационного обеспечения избирательного процесса, включающего информирование избирателей и предвыборную агитацию.

 Средства массовой информации имеют в избирательном процессе только право на информирование избирателей (являются субъектами информирования избирателей), однако нередко стремятся оказывать определенное влияние на политические симпатии или антипатии избирателей. Избирательные комиссии знают множество примеров, когда в ходе избирательных кампаний должностные лица организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и журналисты, руководствуясь исключительно экономическими или политическими соображениями, забывают о требованиях законодательства о выборах либо просто игнорируют эти требования и проводят на каналах организаций телерадиовещания предвыборную агитацию в пользу определенных кандидатов, присваивая себе не принадлежащие им по закону права, нарушая тем самым права других граждан участников избирательного процесса.

 В результате этих противоправных действий СМИ становятся средством манипуляции общественным мнением на выборах.

 Нет никаких сомнений в том, что если правовое регулирование деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании не будет сегодня осуществляться в соответствии с нормами избирательного права и права массовой информации, то деформации в сфере распространения информации о выборах будут неизбежны *(103).

 Для того чтобы не допустить этого, Федеральный закон об основных гарантиях устанавливает для организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, а также для их представителей, как и для других участников избирательного процесса, особый правовой статус, обеспечивающий права, обязанности и ответственность за нарушения законов о выборах.

 Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, их должностные лица и творческие работники (журналисты) в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях являются субъектами информирования избирателей, а в предвыборной агитационной деятельности принимают участие только посредством предоставления специальным субъектам предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях бесплатных и оплачиваемых из средств соответствующих избирательных фондов эфирного времени или печатной площади. Федеральный закон об основных гарантиях прямо запрещает проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы представителям организаций, выпускающим средства массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности *(104).

 Кроме того, данный Закон запрещает гражданам (в том числе представителям средств массовой информации) и юридическим лицам (в том числе редакциям периодических печатных изданий, организациям телерадиовещания) выполнять за плату любую работу, оказывать любые платные услуги, прямо или косвенно связанные с выборами, если только эти работы или услуги оплачиваются из средств соответствующего избирательного фонда *(105).

 Запрещаются также бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами (в том числе редакциями периодических печатных изданий, организациями телерадиовещания) работ, оказание услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах.

 Федеральный закон об основных гарантиях содержит также положение, согласно которому любые расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. Это означает, что платное предоставление эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических печатных изданиях для проведения предвыборной агитации производится в соответствии с договором, заключенным в письменной форме до предоставления эфирного времени, печатной площади.

 Из этого следует также, что редакция периодического печатного издания, организация телерадиовещания не вправе предоставить для предвыборной агитации гражданину, в том числе и находящемуся в правовом статусе зарегистрированного кандидата, печатную площадь или эфирное время для проведения предвыборной агитации за плату, если такая оплата производится помимо избирательного фонда из любых иных средств *(106).

 Бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь для агитационных целей также могут быть предоставлены только специальным субъектам агитационной деятельности: гражданам, имеющим правовой статус зарегистрированного кандидата, а также избирательным объединениям, избирательным блокам, зарегистрировавшим списки кандидатов.

 И, наконец, в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях редакции периодических печатных изданий, организации телерадиовещания как юридические лица не вправе оказывать кому-либо бесплатно услуги, выполнять работы, связанные с выборами.

 В периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов, не могут публиковаться агитационные материалы, а также редакционные материалы, освещающие деятельность кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума.

 Перечень государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, а также государственных и муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, публикуется орган