Глава 10 и муниципальных органов российской федерации в области управления земельными ресурсами
Глава 10 и муниципальных органов российской федерации в области управления земельными ресурсами
1. Общая характеристика полномочий государственных и муниципальных органов Российской Федерации
в области земельных отношений
В советское время земля и другие природные ресурсы функционировали государственная (общенародная) собственность. Управление и распоряжение земельными и другими природными объектами и ресурсами в тот период было возложено на исполнительные органы государственной власти, в том числе различные министерства и ведомства. Граждане и юридические лица обладали лишь правами землепользователей.
Современная экономика России функционирует на основе использования разных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Их использование предопределило необходимость разграничения полномочий в области земельных отношений между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Действующее законодательство России, на наш взгляд, формулирует три группы полномочий (правотворческие, управленческие и распорядительные), которыми располагают государственные и муниципальные образования в ласти земельных отношений.
К правотворческим полномочиям Российской Федерации относятся:
федеральное земельное законодательство (ст. 72 КонРФ);
установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
утверждение порядка изъятия земельных участков, в числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
ОБЩАЯ ЧАСТЬ 115
разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
иные полномочия, отнесенные к ведению Федерации Конституцией РФ, ЗК РФ, федеральными конами (п. 1 ст. 9 ЗК РФ).
Правотворческими полномочиями субъектов
ции в области земельных отношений являются издание региональных законодательных и иных правовых актов о земле, разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Федерации, и иные, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или полномочиям органов местного самоуправления (п. 1 ст. 10 ЗК РФ).
Органы местного самоуправления в области земельных отношений наделены правом: а) издания в пределах своих полномочий актов, содержащих нормы земельного права; б) установления правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; в) разработки и реализации местных программ использования и охраны земель; г) решения иных вопросов местного значения в области использования и охраны земель (п. 1 ст. ЗК РФ).
Законодательные и иные нормативные акты, содержащие земельного права, являются юридической основой разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками. В этой связи целесообразно осмыслить содержание управленческих и распорядительных полномочий названных субъектов.
Управление - это функция и форма деятельности всех организованных систем. Государственное и муниципальное управление в области земельных отношений имеет своей задачей формирование с учетом законодательных и иных предписаний земельного правопорядка, реализацию через соответствующие органы управления программ рационального использования и охраны земель, осуществления земельного контроля за целевым и разрешенным использованием земельных участков, соблюдением правового режима земельных территорий, осуществлением прав и обязанностей участников земельных отношений, соблюдением земельного всеми субъектами
земельных отношений.
116 ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Управленческая деятельность государственных и муниципальных органов существенно отличается от распорядительных решений собственников земельных участков. Осуществляя свои полномочия, органы управления не вправе подменять собственников в их распоряжении своими земельными участками. Они лишь контролируют законность деятельности собственников земельных участков, которые совершают сделки и иные распорядительные действия по поводу принадлежащих им земельных участков.
Управляя государственными и муниципальными землями, уполномоченные органы обязаны принимать во внимание не только предписания закона о приравнивании земельных участков к недвижимому имуществу, но и рассматривать землю как природный объект и ресурс, функционирующий по естественным законам развития природы. Государство, муниципальные образования, граждане и юридические лица - собственники и пользователи земли обязаны как можно полнее учитывать природные свойства и естественные законы саморазвития земли, с большей эффективностью удовлетворять потребности людей, не нарушая законов природы.
РФ не случайно называет первым принципом земельного законодательства учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации
Реализации этого принципа служат законодательные предписания о подразделении территории, на которую
суверенитет Российской Федерации, на
земельные фонды и категории по их природной ценности и хозяйственному назначению. Одновременно закон определяет пределы распорядительных и иных действий собственников земли, формулирует правила нормы о рациональном хозяйствовании землевладельцев, землепользователей и арендаторов, закрепляя принцип деления земель по целевому назначению на категории и определяя правовой режим земель, исходя из их принадлежности к той
ОБЩАЯ ЧАСТЬ 117
или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Функции государства по управлению земельными ресурсами имеют разную природу. В одном случае государство является собственником государственного земельного фонда. Здесь оно вправе пользоваться властными распорядительными полномочиями, адресует свои предписания владельцам и арендаторам государственных земель. Правда, и в этом случае оно должно проявлять известный демократизм, предоставляя пользователям государственных земель известную свободу хозяйствования на земле, чтобы они были заинтересованы в ее сбережении и рациональном использовании.
Применительно к землям, которые находятся в частной и муниципальной собственности, государство выступает как орган политической власти, полномочный осуществлять суверенитет на своей территории независимо от форм собственности. Новое законодательство расширяет права всех обладателей земли, запрещает необоснованное вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отличие от метода административного управления, который государство применяет, когда оно является собственником земель и вправе определять пределы своего хозяйствования, для иных форм земельной собственности оно должно применять метод свободного дозволения собственникам в принятии решений по хозяйственному использованию земельной недвижимости. Эта свобода, естественно, не должна вступать в противоречие с предписаниями земельного законодательства.
Действующее земельное законодательство закрепляет принцип граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской
рации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, которые, установлены законодательством (ст. 1 ЗК РФ).
Этот принцип подчеркивает важность и необходимость
118 ОБЩАЯ ЧАСТЬ
участия в управлении земельными фондами как государственных органов и органов местного самоуправления, так и всех собственников и иных правообладателей земельных участков. Их управленческие функции, например, четко обозначены в области земельного контроля, который теперь подразделяется на государственный, муниципальный, общественный и производственный (гл. XII ЗК РФ).
РФ к полномочиям Российской Федерации относит государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственный земельный контроль, землеустройство и ведение государственного земельного кадастра (п. ст. 9 ЗК РФ).
Субъекты Федерации и органы местного самоуправления управление земельными участками, находящимися в их собственности (п. 2 ст. 10, п. 2 ст. ЗК РФ).
Земельное законодательство специально не выделяет полномочий граждан и юридических лиц по управлению земельными участками, находящимися в их собственности. Они, на наш взгляд, прямо вытекают из предписаний Конституции РФ (ст. 36) о праве граждан и их объединений иметь в частой собственности землю, свободно ею владеть, пользоваться и распоряжаться. Их управленческие полномочия по управлению своими земельными участками проявляются в самостоятельности планирования использования и обустройства своего земельного участка с учетом законодательно предписанных нормативов и иных требований законодательства.
Распорядительными полномочиями в области земельных отношений наделены все собственники земельных участков. Об этом имеются четкие предписания в ЗК РФ. Так, Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной венностью). Субъекты Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Органы местного самоуправления управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Осуществляя распорядительные полномочия, названные субъекты собственности вправе приобретать в собственность земельные участки по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральными законами, переда-
ОБЩАЯ ЧАСТЬ 119
вать или продавать их гражданам и лицам.
В перечень распорядительных полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления включается их право на изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
2. Система государственных и муниципальных органов управления Российской Федерации
в области земельных отношений
Функции государственного и муниципального управления в области земельных отношений возложены законами и подзаконными правыми актами на уполномоченные органы различного уровня.
Земельные и другие природные ресурсы, законодательно признанные федеральной собственностью, находятся в управлении Правительства РФ (п. 1 ст. Конституции РФ). Иными видами государственной земельной собственности и других природных ресурсов управляют исполнительные органы субъектов Федерации. Муниципальной земельной собственностью управляют органы местного самоуправления.
Частная земельная собственность находится в хозяйственном управлении собственников земельных участков.
Для осуществления общегосударственных задач по управлению использованием и охраной земель государственные органы специальной компетенции.
В настоящее время широкими полномочиями' наделена Федеральная служба земельного кадастра России земкадастр). Она функционирует как федеральный орган исполнительной власти по государственному
земельными ресурсами. На нее возложены специальные
(исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно с ними связанных объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. Положение о Федеральной службе земельного кадастра
120 ОБЩАЯ ЧАСТЬ
России утверждено постановлением Правительства РФ от
11 января 2001 г. № 221.
В ведении Росземкадастра находятся федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации.
Росземкадастр выполняет следующие функции:
участвует в разработке предложений по управлению земельными ресурсами и проведению земельной реформы;
ведет государственный земельный кадастр и осуществляет специальные функции по ведению государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ним объектов недвижимого имущества в части внесения сведений об их наличии в Единый государственный реестр земель; .
устанавливает состав документов государственного земельного кадастра и порядок их ведения;
осуществляет в установленном порядке кадастровое деление территории Российской Федерации и присваивает кадастровые номера земельным участкам как объектам кадастрового учета;
обеспечивает ведение Единого государственного реестра земель, хранение этого реестра и кадастровых дел;
осуществляет выдачу планов (чертежей) границ земельных участков, предоставляет ,в установленном порядсведения, занесенные в государственный земельный кадастр;
обеспечивает разработку и совершенствование методик государственной кадастровой оценки земель;
проводит в соответствии с государственной кадастровой оценкой земель зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, и природно-сельскохозяйственное районирование земель;
участвует в совершенствовании экономических и других методов управления земельными ресурсами, в мероприятиях, связанных с функционированием рынка земель,
осуществляет в установленном порядке выполнение работ по инвентаризации • земель всех категорий и созданию фондов перераспределения земель;
организует, координирует и контролирует проведение землеустройства на всей территории Российской Федера
СЗ РФ, 2001, № 3, ст. 251.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ 121
ции;
участвует в подготовке материалов по определению границ территорий субъектов Федерации и территорий, на которых осуществляется местное самоуправление;
осуществляет землеустроительную экспертизу инвестиционных проектов и проектов, связанных с использованием и охраной земель;
ведет мониторинг земель в пределах своей компетенции;
выявляет загрязненные и деградированные земли, подготавливает предложения по их восстановлению и консервации;
составляет ежегодно государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, отчеты о государственном контроле за использованием и охраной земель, рекультивации нарушенных земель, снятии и плодородного слоя почвы;
разрабатывает и утверждает инструкции, методические и' нормативно-технические документы и отраслевые стандарты по вопросам, отнесенным к ее ведению;
публикует информацию о земельных участках, находящихся в фонде перераспределения земель.
Определенные полномочия по государственному управлению землями сельскохозяйственного назначения возложены на Министерство сельского хозяйства РФ. Его полномочия в Положении о названном Министерстве, утвержденном постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 9011. Оно является специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также в области использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям.
Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет государственное управление в области мелиорации земель, государственный контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель и систем сельскохозяйственного водоснабжения; рассматривает в порядке дела об административных правонарушениях в об
СЗ РФ, № 49, ст. 4824.
122 ОБЩАЯ ЧАСТЬ
ласти мелиорации земель сельскохозяйственного назначения.
Ряд полномочий по управлению земельной территорией осуществляет Министерство природных ресурсов РФ. Действуя на основе Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г.
оно управляет государственным фондом недр, лесным использованием и охраной водного фонда и в установленном порядке утверждает инструкции, правила, методические и нормативно-технические документы в области изучения, учета, воспроизводства, использования и охраны недр, лесов и водных объектов.
В ходе градостроительной деятельности определяются виды использования земель в пределах черты городов и сельских поселений.
Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области градостроительства и использования земель городов и сельских определены ГрК
Правительство РФ основы федеральной
политики в области градостроительства, утверждает проекты черты городов Москвы и Санкт-Петербурга, устанавливает границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения (городов федерального значения, городов центров субъектов Федерации, городов-курортов, исторических поселений и др.),
порядок ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности.
К полномочиям субъектов Федерации отнесено утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований, утверждение границ пригородных зон городов, утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий субъектов Федерации.
Предметом ведения местного самоуправления в области градостроительства являются принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; организация и проведение инвентаризации земель,
СЗ РФ, 2000, № 40, ст. 3971.
СЗ РФ, 1998, 19, ст. 2069; 2002, ст. 2.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ 123
других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований, выдача разрешений на строительство объектов недвижимости.
Обсуждение Земельное право России
Комментарии, рецензии и отзывы