Глава 12. местное хозяйство в системе муниципального управления

Глава 12. местное хозяйство в системе муниципального управления

Жизнь местного сообщества, в том числе и хозяйственную, невозможно свести лишь к деятельности муниципалитета, тем более к деятельности предприятий муниципальной собственности или к коммунальному хозяйству (уборка улиц, противопожарная служба, общественный транспорт и т. д.).

Местное хозяйство есть, прежде всего, хозяйственная деятельность, связанная с преобразованием материальной среды, среды обитания. Субъектами местного хозяйства выступают: домохозяйства, предприниматели, органы местного самоуправления, представительства от местного населения в виде различного рода общественных или профессиональных организаций. Цель хозяйства — жизнеобеспечение населения, благоустройство, социальное благосостояние местного сообщества1.

Местное хозяйство отличается от народного тем, что составляет замкнутый круг своих хозяйственных действий, т. е. является своеобразным «единичным хозяйством». Сфера действия местного сообщества связана не столько с извлечением частнохозяйственной прибыли, сколько с удовлетворением нужд членов сообщества. Это ведет и к иному представлению о ресурсах развития, поскольку за этим понятием кроются не только материальные, природные и экономические факторы. Следует заметить также, что единичное хозяйство не может существовать как таковое, если не соблюдается принцип самодостаточности. Принцип самодостаточности в отношении местного сообщества означает его способность решать собственными силами вопросы, затрагивающие жизненные интересы местного населения.

Наконец, пространственная ограниченность играет значительно большую роль в функционировании местных рынков (труда, услуг, жилищного и т. п.), чем национального рынка. В этом смысле местное хозяйство и рассматривается как «единичное хозяйство», а не часть народного хозяйства.

Местное хозяйство существенно отличается от национального и по социальным функциям, главными из которых являются обеспечение занятости и доходов местных жителей, благоустройство территории.

Итак, понятие «местное хозяйство» учитывает:

пространственную характеристику, так как оно размещается в пределах более или менее ограниченной территории;

специфику местного рынка в отличие от национального рынка, поскольку первый обеспечивает движение товаров и услуг преимущественно для непосредственного удовлетворения нужд жителей данной местности;

границы хозяйственных действий, ибо местное хозяйство является своеобразным «единичным хозяйством» в отличие от народного;

не только ресурсный потенциал и имущество (капитал) предприятий различных форм собственности, действующих на территории, но и социально-культурные ресурсы. Обобщенно социально-экономическое содержание категории «местное хозяйство» представляется в единстве различных сторон (рис. 8). Местное хозяйство может быть описано как:

система взаимоотношений субъектов экономической деятельности;

система рынков, с помощью которых осуществляется их взаимодействие в территориальных границах местного хозяйства;

четырехсекторная модель местного хозяйства (государственный, муниципальный, частный, некоммерческий секторы), обеспечивающая организацию предоставления услуг населению (общественных, коллективных и частных);

Рис. 8. Социально-экономическое содержание

категории «местное хозяйство»

объект управления со стороны местного правительства в лице местных органов власти.

Местное хозяйство есть взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, местного правительства на основе общности социальных и экономических интересов, исторически сложившегося единого экономического, культурного и информационного пространства со специфической комбинацией факторов производства, достаточных для осуществления хозяйственной деятельности, обеспечивающей нормальные для данной общности занятость и доходы и соответствующий им уровень удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных жизненных благах.

Важно отметить, что местное хозяйство рассматривается как основной элемент национальной и региональной экономики и в то же время как самостоятельное, автономное, «динамичное» экономическое пространство.

Во-первых, взаимодействие между субъектами местного хозяйства принимает форму непосредственно-личностного контакта (трудоустройство, удовлетворение потребностей конкретных людей).

Во-вторых, мировой и отечественный опыт показывает, что далеко не всегда национальные экономические интересы и мотивы поведения крупных фирм совпадают с потребностями и интересами местных сообществ. Поэтому местные сообщества должны использовать имеющиеся человеческие, природные, социальные и институциональные ресурсы для создания самостоятельной экономической системы, ориентированной на решение местных проблем.

В-третьих, роль местного правительства существенно отличается от той роли, которую играют в национальной и региональной экономике соответствующие государственные структуры. В рыночной экономике местное правительство по своему экономическому поведению ближе к правлению корпорации (акционерного общества), чем к административному органу власти.

Поэтому местное хозяйство означает прежде всего взаимодействие между четырьмя основными субъектами — государственным, муниципальным, предпринимательским (частным), некоммерческим секторами, хозяйствующими субъектами различных форм собственности (предприятия федеральной собственности, субъектов федерации, муниципальные предприятия, предприниматели, местное правительство, домашние хозяйства, некоммерческие организации и объединения).

Каждый сектор муниципальной экономики по-своему сложен, имеет свою специфику, подчиняется в своем развитии объективным экономическим законам. Управление каждым из них — прерогатива профессионалов — менеджеров. Подготовка, выдвижение, перемещение таких менеджеров также зависит от наличия квалифицированных кадров применительно к специфике каждого сектора экономики. К сожалению, квалифицированных менеджеров сегодня в России недостаточно.

Исключительно сложен муниципальный сектор экономики, состоящий из муниципальной собственности и муниципального хозяйства. Ресурсный потенциал местного сообщества включает в себя не только природные, водные, местные топливно-энергетические ресурсы, но, прежде всего, возможности материального производства. Именно от его научной организации зависит эффективность использования ресурсной базы, саморазвитие и самообеспечение территории. К сфере нематериальных ресурсов относятся духовные, интеллектуальные, информационные, ноу-хау, формирующие предпосылки для расширенного воспроизводства материальной ресурсной базы, обеспечивающие совершенствование системы как использования собственных ресурсов, так и привлечения других (инвестиционных, финансовых, наукоемких технологий и т. п.), не расположенных на данной территории. Типичная ошибка в оценке ресурсного потенциала местного сообщества состояла и состоит в том, что обычно оцениваются только природные, топливно-энергетические, материальные, финансовые, но не принимаются во внимание социальные ресурсы: культурные, образовательные, творческие, управленческие, интеллектуальные, которые сегодня должны быть включены в местную хозяйственную жизнь и экономические отношения на этом уровне. Последние в условиях научно-технической, информационной и управленческой революций нередко приобретают решающую роль в развитии и освоении всей ресурсной базы, развитии местного хозяйства.

К числу традиционных ресурсных отраслей местной экономики, в которых местные органы власти принимают непосредственное участие и осуществляют контроль, создавая и финансируя муниципальные предприятия, относятся снабжение населения водой, газом, теплом, электроэнергией; канализация и переработка сточных вод, вывоз и переработка мусора, городской и пригородный пассажирский транспорт и т. п. На эти жизненно важные цели расходуется значительная часть местного бюджета. Поэтому первостепенной задачей становится разработка и внедрение ресурсосберегающих технологий, развитие жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), в котором также произошли серьезные перемены.

За последние годы доля муниципального жилого фонда возросла почти в 1,7 раза. За это же время удельный вес государственного (ведомственного) жилищного фонда снизился в пять

раз. В ходе разгосударствления, приватизации предприятия избавлялись от своего ведомственного жилья, передавая его на баланс, т. е. в собственность муниципальным образованиям.

Государственные и муниципальные предприятия, имеющие свой жилой фонд, также старались и стараются отдать его органам местного самоуправления, пытаясь выжить в условиях кризиса, жесткой конкуренции и отсутствия платежеспособного спроса на свою продукцию. Весь этот дополнительный муниципальный жилищный фонд был взят на эксплуатацию, обслуживание и ремонт специализированными организациями муниципальных образований.

Сейчас доля платежей населения в реальных затратах на эксплуатацию жилищного фонда, колеблющаяся в зависимости от целого ряда факторов, по некоторым оценкам не превышает 20—25\%. При этом следует учитывать, что капитальный ремонт жилья и другие затраты, как правило, финансируются из местных бюджетов. Это, кстати, является одной из причин хронического недоремонта.

Наличие ветхого и аварийного жилого фонда непрерывно возрастает. Принятый еще в 1992 году Федеральный закон «Об основах жилищной политики» предусматривает поэтапное увеличение оплаты жилищно-коммунальных услуг с выходом к 2003 году на стопроцентную их оплату. В то же время такие расходы не должны будут превышать 25\% от совокупного дохода семьи, что требует совершенствования социальной защиты населения в этой области. Оно предполагает упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделенных для этих целей средств.

Проводимая ныне реформа ЖКХ пока противоречит социальным целям местных сообществ, ибо реализуется лишь одним способом — повышением тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Вместе с тем новые инженерные решения в строительстве и ремонте жилых домов, их отопление и освещение не включены в механизм осуществляемой реформы, не создана конкурентная среда на рынке жилищно-коммунальных услуг, медленно идет формирование полноправных собственников жилья, слабо развиваются другие прогрессивные

меры (страхование, кредитование, кооперация и т. п.), словом все, что позволяет снижать эксплуатационные расходы, а, следовательно, тарифы на предоставляемые услуги. В таких условиях реформа ЖКХ не может быть позитивно принята населением.

К сожалению, задачу облегчения участи населения в этой сфере муниципальная экономика не выполняет по многим причинам. Одна из них — невостребованность муниципальной экономической науки, которая в состоянии по-новому осмыслить новые процессы в ЖКХ, дать ответы на острейшие вопросы снижения издержек, расширения номенклатуры и качества жилищно-коммунальных услуг. Забота местных органов состоит в том, чтобы воспользоваться данными науки и помочь населению стать собственниками жилья в различных формах и защитить свои права в судебных органах, стимулировать ведение хозяйственной и экономической деятельности в новых условиях, всемерно способствовать созданию конкурентной среды на рынке услуг.

Не менее сложной задачей муниципальной экономики и местного хозяйства является использование, сохранение и развитие муниципального жилищного фонда. Решить ее призвана жилищно-коммунальная реформа. Она предполагает в первую очередь совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве, переход на договорные отношения. Под развитием конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве реформой подразумевается не возможность жителей выбирать для найма (аренды) наиболее устраивающее их муниципальное жилье, а конкуренция между эксплуатационными и ремонтными организациями, осуществляющими обслуживание жилищного фонда.

Так, рекомендуется производить отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом, его эксплуатацию и ремонт, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы.

Для установления настоящих рыночных отношений в сфере муниципального жилья необходимы два условия. Во-первых, его аренда жителями муниципальных образований должна приносить прибыль. Во-вторых, должно иметься достаточное предложение на жилые помещения, покрывающее платежеспособный спрос населения в этой области. Второе условие тесно связано с первым — в случае превышения оплаты жилья и коммунальных услуг над их стоимостью появятся условия для строительства «доходных» домов у жилья, возводимого с целью получения прибыли.

В этом случае у муниципального жилья появятся серьезные конкуренты со стороны частных застройщиков. В настоящее время они возводят жилые дома только с целью продажи квартир, так как сдача в аренду пока убыточна.

На выставке «Москва — шаг в третье тысячелетие» мы как бы заглянули на двадцать лет вперед, увидев прекрасный сказочный город. Каждый мечтает, чтобы в его доме было тепло, уютно, спокойно, а в семье царили радость, надежда и счастье. Мы хотим жить в домах, достойных называться человеческим жильем, в цветах и зелени. В массовом масштабе это пока явно не получается, а реформа в жилищной сфере, которая началась в России десять лет назад с разрешения приватизации жилья гражданами, пока пробуксовывает. Качество среды обитания должно сдвинуться с мертвой точки хаотичного и беспомощного иждивенчества и подняться до реального хозяйствования не только в своей квартире, но и в доме, на прилегающей территории.

Логика перемен стимулирует к объединению в жилищные товарищества, домовые комитеты, ассоциации ТСЖ, ЖСК, МЖК и другие союзы и объединения. Перед нами стоит задача научиться управлять собственным домом, аккумулировать бюджетные средства, идущие на содержание жилищного фонда в кондоминиумах, арендные поступления, собираемые на содержание жилых и нежилых помещений и придомовой территории, разумно расходовать их на нужды жителей, а не на содержание все растущего бюрократического аппарата.

Законодательная власть предоставила такие возможности в виде Федерального закона «О товариществах собственников жилья», осталось воспользоваться этой возможностью. Но для этого мало одного желания. Настало время, наконец, научиться жить общиной, вспомнив опыт создания и функционирования жилищных товариществ в 20-е годы прошлого столетия, традиции российской соборности из далекого прошлого, лучшее из европейского городского и сельского самоуправления, которое, как известно, добилось огромных успехов в области обустройства территорий, домов, в целом окружающей среды обитания. Нельзя не согласиться с авторами очень интересной книги по вопросам самоуправления в жилищной сфере, которые считают: «собственникам необходимо осознать: дом — мой, улица — моя, подъезд, сквер, местный бюджет, город — все мое, дворники, дезы, милиция — служат мне и отвечают — передо мною, получают деньги — от меня за сделанное»1. Если этого не происходит, то местного самоуправления тоже нет.

Мы должны пройти эту школу домохозяйствования здесь и сейчас, школу самоорганизации собственной жизнедеятельности, без этого сформировать хозяина — гражданина, отвечающего за все, невозможно. При этом у нас на это нет столетий, как у других стран. Школу поддержки и развития местных инициатив, самоорганизации гражданской жизни, школу социального менеджмента и самоменеджмента российское население может и должно пройти семимильными шагами2. Это возможно при условии эффективной поддержки со стороны государства в виде федеральной, региональной и местных политик.

С этой целью нежилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности и попавшие в границы кондоминиума, могут быть переданы товариществу собственников жилья в аренду или доверительное управление. Интересен следующий шаг федерального законодателя, зафиксированный в статье 20 Федерального закона «О товариществах собственников жилья»: «Неизбрание домовладельцами в течение шести месяцев способа управления кондоминиумов влечет наложение штрафа на домовладельцев-граждан и организации...». Подобная правовая норма наглядно демонстрирует желание законодателя перенести решение задач, связанных с жилым фондом, с органов местного управления на жителей.

Способы управления кондоминиумом могут быть различными. Управление может осуществлять само товарищество собственников жилья или профессиональный управляющий, имеющий соответствующую лицензию. Жилье может быть также передано в траст (доверительное управление) специальной организации. По всей видимости, оптимальным может считаться тот вариант, когда управляющие функции будет осуществлять та же организация, которая управляла данными жилыми помещениями, когда они находились в муниципальной собственности — дирекция единого заказчика, жилищное управление и т. д.

Созданию кондоминиумов препятствует отсутствие у жителей информации о балансовой стоимости зданий, размерах амортизационных отчислений, налогообложении недвижимости и т. д. Подобная информация должна выдаваться жильцам перед началом создания кондоминиумов.

Элементом местного хозяйства выступают домашние хозяйства, которые постепенно превращаются в экономические субъекты рыночных отношений, выходя на уровень предпринимателей. Этому способствует перекладывание государством своих забот о населении на самих граждан, о чем свидетельствуют реформы социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Введение оплаты коммунальных и транспортных услуг в полном объеме, расширение платного сектора в сфере образования и здравоохранения наряду с целым рядом негативных последствий даст реальный рост экономической силы домашних хозяйств, повысит их значение как экономических субъектов.

Реальная возможность домашних хозяйств влиять на рыночные процессы появится после формирования в стране мощного среднего класса, приобретающего в ощутимых размерах недвижимость и ценные бумаги. В настоящее время собственность сосредоточена у небольшой группы населения. Значительная часть средств расходуется ими на приобретение имущества за рубежом своей страны.

Возрастание роли домашних хозяйств как участников экономических процессов в государстве является многогранным и длительным процессом. В настоящее время на практике

они рассматриваются государством в основном как потребители бюджетных ресурсов. Массовая безработица сделала во многом бессмысленной основную функцию домашних хозяйств — поставку рабочей силы.

Местные рынки, существующие в хозяйствах муниципальных образований, не взаимосвязаны и слабо развиваются в связи с натурализацией домашних хозяйств. Во многих сельских регионах денежный оборот снизился до трудно представимых размеров. Причем эта деятельность осуществляется вне существующих организационно-правовых форм. Физические лица, реализующие в небольших количествах собственную сельскохозяйственную продукцию, в лучшем случае платят торговый сбор. Упорядочение и организация подобной торговли со стороны органов местного самоуправления, с одной стороны, дает возможность пополнить местный бюджет, а с другой — позволяет улучшить обеспеченность жителей муниципальных образований продовольственными ресурсами, не прибегая к централизованным поставкам.

Основой семейного как внутреннего, так и внешнего материального производства и оказания услуг является собственность граждан. В ней может находиться любое имущество, за исключением отдельных его видов, причем его количество и стоимость не ограничиваются.

Внутрисемейное производство обусловило развитие сферы материальных услуг, прежде всего инфраструктуры, включающей дорожную сеть, водоснабжение и другие инженерные коммуникации. Лавинообразный рост парка личного автотранспорта, включающего и малотоннажные грузовые автомобили, повлек за собой развитие сети автообслуживания, топливных заправок и т. п.

Снятие целого ряда формальных и неформальных запретов, существовавших в доперестроечное время, развитие рынка повысило требования к сервису в гостиницах и домах отдыха, качеству и культуре питания и, в конечном итоге, росту удовлетворяемых потребностей домашних хозяйств, включающих в том числе и разнообразную домашнюю технику.

На рынке труда появился спрос на квалифицированных работников сферы услуг.

Вместе с тем следует отметить, что низкий спрос, характерный для большей части российских семей, ограничивает развитие и потребление домашних хозяйств. Но любой кризис, каким бы глубоким и системным он не был, рано или поздно сменяется экономическим подъемом. В настоящее время в экономике страны наблюдаются симптомы выхода из стадии депрессии, что неизбежно окажет положительное влияние на потребление и благосостояние домашних хозяйств.

В народном хозяйстве, как и в местном, изменения происходят под влиянием не только внешних, но и внутренних условий. Возможности воздействия местного сообщества на внешнюю среду ограничены. Поэтому главные источники и импульсы развития следует искать внутри сообщества, именно в самоуправлении. Описывая местное хозяйство, следует выделить его специфические характеристики.

Во-первых, местное сообщество связано с остальным миром движением товаров и услуг.

С точки зрения интересов местного сообщества, движение товаров и услуг местного производства за его пределы означает дополнительные рабочие места для населения, а для предпринимателей — возможности расширения производства за пределы спроса, предъявляемого на местном рынке.

В то же время закупки товаров и услуг за пределами сообщества позволяют предпринимателям компенсировать недостаток местных ресурсов. Для местных покупателей ввозимых потребительских товаров это означает более полное удовлетворение потребностей, расширение выбора товаров, экономию времени и часто сокращение денежных расходов, связанных с покупками за пределами сообщества.

Но детальный анализ товарной структуры местного импорта и экспорта может высветить и слабые стороны в экономической деятельности сообщества. Например, преобладание сельскохозяйственного сырья в экспорте чаще всего отражает отсталую структуру экономики и слабость конкурентных позиций местного сообщества. Рабочие места в этом секторе экономики обычно относятся к категории «плохих».

Во-вторых, местное производство товаров и услуг зависит от ресурсов — местных и получаемых извне.

Характеризуя местные ресурсы, следует обратить внимание на следующие важные обстоятельства:

обеспеченность ресурсами зависит не только от их количества, но и от способа их использования и применяемой технологии, от развитости местного хозяйства;

мобильность и доступность ресурсов не менее важны, чем их количество;

в современной экономике роль ресурсов, создаваемых в процессе деятельности людей (труд, управление, технология, капитал), значительно выше, чем природных ресурсов (земля вода, полезные ископаемые);

качество ресурсной базы зависит не только от наличия или

недостатка тех или иных ресурсов, но и от их комбинации.

В-третьих, экономическая активность в местном сообществе зависит от разности между притоком доходов извне и объемом местных доходов, реализуемых за пределами сообщества.

Необеспеченность потребительского спроса товарами местного производства заставляет граждан расходовать свои деньги за пределами сообщества, в результате чего сокращаются доходы местного бюджета, упускаются возможности повышения деловой активности в розничной торговле. Продажи местных товаров и услуг за пределами сообщества увеличивают его совокупные финансовые ресурсы, которые могут быть использованы в целях развития.

В-четвертых, действия местных лидеров как в государственном, муниципальном, так и в частном секторах могут придать импульс развитию местного сообщества или затормозить его. В частности, при соответствующей организации взаимодействия субъектов местной экономики появляются возможности расширения экономических границ сообщества (ареала торговли, ареала трудовых ресурсов) и его местного хозяйства1.

Таким образом, смысл экономической деятельности местного сообщества заключается в эффективном использовании местных ресурсов и преимуществ в конкуренции с другими сообществами с целью более полного удовлетворения потребностей населения на основе всемерного развертывания местного хозяйства, его секторов, всех видов деятельности, преимущественно местной промышленности, сельского хозяйства.

Вопросы для повторения

1. Муниципальная экономика, политика и местное хозяйство, местное сообщество. Их соотношение и взаимосвязь.

2. Оценка эффективности местной экономики, критерии, показатели, их специфика.

3. Ресурсы муниципальной экономики и местного хозяйства.

Вопросы для обсуждения

1. Основные субъекты управления местным хозяйством: их интересы, проблемы гармонизации в целях достижения целостности местного сообщества.

2. Местное хозяйство — основа экономической жизни местного сообщества: структурные элементы местного хозяйства, их взаимосвязи. Есть ли проблемы в их налаживании, если есть, то какие?

3. Какова роль домашнего хозяйства, его характерные черты в рыночной экономике?