Глава 16. современные методы управления развитием местного сообщества

Глава 16. современные методы управления развитием местного сообщества

Ранее было показано, что выработанная методология развития местного сообщества, основанная на концепции и соответствующих ей стратегиях, определяет совокупность тех методов, которые способны обеспечить необходимый управленческий результат. Их набор определяется после получения необходимой информации, ее осмысления, обнаружения проблемной ситуации. Первоначальный этап информационно-аналитической работы осуществляется с помощью совокупности методов, относящихся к области диагностической работы (статистический анализ, анкетирование населения, опрос экспертов, обработка данных и др.).

Однако к числу особо значимых, которые, конечно, частично используются на первой стадии информационно-аналитической деятельности (сбора и анализа полученной информации, оценки ресурсной базы и др.), все же относятся управленческие, которые непосредственно принадлежат к области принятия управленческих решений, организации их исполнения и коррекции.

В их числе особое место занимает метод системного анализа, который является во многом основополагающим для построения и организации муниципального управления.

Напомним, что управление — это целенаправленное воздействие на систему в целях ее рационального функционирования. В каждой системе принято выделять состав, структуру и функционирование. Состав — перечень элементов, структура — вариант отношений между элементами состава, функционирование — динамичное состояние системы. Любую социальную систему можно считать действующей, если в ней определены структуры и технологии. Чаще всего в качестве структуры выступают цели. Исходя из этих позиций, муниципальное управление можно считать тоже системой, которая присутствует во всех сферах местного сообщества и секторах муниципальной экономики.

Рассматривая на основе этой концепции муниципальную экономику, выделим в ней состав, структуру и функционирование. Составным элементом экономической системы являются природные ресурсы и производительные силы. В качестве структуры выступает цель — зачем это делать? и для кого? В основу структуры экономики положены мировоззренческие идеи: гуманизм; долг — осознание требований общества и адекватности им личных обязанностей, самосознание; забота о сохранении и умножении общественного достояния; предупреждение расточительности, корыстолюбия, бесхозяйственности, стяжательства; патриотизм — забота об интересах страны, об исторической судьбе Родины, гордость за социальные достижения, сочувствие страданиям народа; добросовестный труд на благо общества, уважение к людям и результатам труда, ответственность за общее дело; общественная сознательность — выбор цели в соответствии с требованиями общества; свобода — целеустремленность, жизнетворчество, самореализация личности, предупреждение произвола, индивидуализма, волюнтаризма, фатализма. Следовательно, элементы системы в каждом конкретном случае не должны входить в противоречие с целями, иначе она заведомо обречена на поражение.

Данная последовательность является циклом управления, что позволяет нам говорить о взаимодействии системы управления и системы экономики.

Особенно важно более подробно рассмотреть цели как основы систем управления. Цели рассматриваются на трех уровнях: стратегическом, оперативном и тактическом. На стратегическом уровне цель определяется в виде идеала, то есть она формируется, но пока не может быть реализована.

Для того чтобы реализовать эти цели, необходимо выйти на оперативный уровень, т. е. рекомендуется прорабатывать иерархическую структуру целей, чтобы построить «дерево целей». При создании системы определяется цель стратегического уровня. Она декомпозируется на составляющие оперативные и тактические цели, между которыми существует взаимосвязь части и целого.

Тактические (рабочие) цели являются частью оперативной цели, которая в свою очередь является частью стратегической цели. Расчленение цели на взаимосвязанные части требует соблюдения правил единства основания и полноты деления. При составлении целевого раздела на оперативном и тактическом уровнях необходимо обратить внимание на сопряженные цели других систем, взаимодействующих с данной, без решения которых не может быть достигнута в должной мере данная цель. Расчленение целей на составляющие проводится до уровня, когда в соответствии с тактическими целями можно определить конкретные технологии их реализации. При этом совокупность целей строится сверху вниз по правилам развертывания и снизу вверх по принципу свертывания. На нижнем уровне «дерева целей» должна происходить стыковка целей с технологиями их реализации. Чем более дробными являются цели нижнего уровня, чем больше учтены в них возможности взаимодействия с другими системами, тем точнее могут быть определены технологии их достижения. Знание этих характеристик необходимо для эффективного функционирования системы. Определяются подсистемы путем выделения из целей стратегического уровня промежуточных (оперативных) целей и технологий, необходимых для достижения указанных целей. Определив цели на входе в систему, подобрав адекватные технологии для реализации этих целей, осуществляют организацию процесса функционирования системы, в результате которого на выходе должны быть реализованы эти цели. Решение этих стратегических вопросов невозможно без определенных методов управления, к числу которых прежде всего относятся методы социального моделирования.

Моделирование системы осуществляется по разработанным целям. Основой моделирования является система взаимосвязанных социально-экономических, производственных, организационно-хозяйственных и других согласованных по структуре системы элементов состава, обеспечивающих достижение поставленных целей.

Метод системного анализа служит также основой для определения — совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам местного самоуправления. Здесь, как и в любом общественном явлении, есть некоторое звено, исходная «клеточка», найти и выделить которую необходимо, чтобы осмыслить его сущность и эффективно действовать с учетом этой сущности. Такой «клеточкой», по В. В. Павлову, является «практическая проблема». «Практическая проблема есть противоречие между знаниями о состоянии дел в настоящем или прогнозируемом будущем и о том, каким это состояние может и должно быть с точки зрения потребностей, данных науки, передового опыта, директивных или нормативных положений»1. Если поисковая проблема ориентирует на изменение и прирост знаний, то практическая проблема нацеливает на изменение самой действительности. Последняя имеет следующую внутреннюю структуру:

знание наличного или будущего состояния в сфере данной практики, которое не удовлетворяет;

знание того, что нужно, возможно, должно быть в данной сфере;

знание способов, путей и средств превращения возможного и должного в удовлетворяющую субъекта действительность.

Категория практической проблемы позволяет сформулировать общую «подсказку» для решения любой практической задачи — через формулирование и решение поисковых проблем необходимо дойти до конечного управленческого результата. Всякая попытка «перескочить» через эти звенья при решении практических задач бессмысленна и не может увенчаться успехом.

Почему? Да прежде всего потому, что не определены в достаточной степени поисковые проблемы и для решения декларируемых практических задач, скажем, построения правового государства, формирования гражданского общества. Эти задачи пытаются решать так, как будто все перечисленные понятия изначально ясны и нужно просто суметь скопировать в России характеризуемые ими порядки, существующие в других странах. И главная причина состоит в низкой управленческой культуре государственной и муниципальной служб, выключенности науки из реального процесса государственного управления, которое предполагает не только методологическое, концептуально-философское осмысление проблемы, но и набор соответствующих методов их решения, доведения проектного задания до практического результата. Пока управленческая практика (построение коммунизма, создание рыночной экономики или социального государства и т. п.) всегда страдала и страдает от разрыва между декларируемыми целями и неадекватными им методами достижения.

Следует подчеркнуть в этой связи, что важное место в муниципальном управлении занимает структурно-функциональный анализ. Его сущность состоит в выделении элементов социального взаимодействия, подлежащих изучению, и определении их места и значения (функции) в социальной системе. Этот метод может быть, например, успешно применен для решения целого ряда управленческих задач: установления связи между внутренней структурой администрации и выполняемыми функциями как всем органом в целом, так и отдельными подразделениями; разработки структуры органа управления в зависимости от выполняемых функций; определения численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов и т. п. Выявлению статистических закономерностей и функциональных зависимостей, основных причин управленческих и самоуправленческих процессов способствует построение факторной модели. Появляется реальная возможность раскрыть характер механизмов местного самоуправления: торможение, которое следует блокировать; развитие самодеятельности населения, которое важно всячески стимулировать.

Логическим продолжением структурно-функционального анализа является ситуационный анализ. В муниципальном управлении ситуационный анализ — это не просто набор предписываемых правил действия, поведения в той или иной ситуации, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решении. В рамках ситуационного анализа руководители местных органов власти перманентно должны определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, поскольку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы не только сохранить, но и повысить эффективность и рациональность местного самоуправления. При этом позитивного результата можно достичь при условии правильного выбора ситуационных переменных, определяющих развитие местного самоуправления в конкретный отрезок времени. К таким переменным в самой системе местного самоуправления следует отнести цели, задачи, структуры, технологию, сотрудников, их квалификацию и мотивацию.

К ситуационным переменным внешней среды относят: политический процесс, состояние экономики, коммуникаций, социальной защиты населения, научно-технический прогресс, социокультурные изменения, влияние групповых интересов1. Конечно, перечислены только наиболее значимые факторы, которые скорее всего, могут повлиять на успех местного самоуправления. Но этот перечень переменных может быть значительно расширен и изменен в зависимости от экономического и материально-финансового состояния того или иного муниципального образования, чем и определяется набор тех методов управления, которые необходимо использовать.

Можно сказать, что метод ситуационного анализа существенно расширяет практическое применение теории систем, определив основные внутренние и внешние переменные, которые влияют на динамику местного самоуправления. Овладение этим методом расширяет реальную возможность формирования ситуационного мышления у персонала муниципального управления, что является ныне первостепенной задачей.

В реализации инновационной методологии муниципального управления, изложенной ранее, важное место занимают программно-целевые методы.

Применение на практике местного самоуправления программно-целевых

методов означает перевод всей управляющей системы в новое качественное состояние, формирование команды инновационного типа, активно использующей в работе моделирование и прогнозирование социально-экономических процессов, математические, статистические и иные методы целеполагания.

Главная задача программно-целевого подхода — обеспечение формирования новейших механизмов самоуправления муниципального образования, адаптированных к рынку, создание рыночной инфраструктуры, поддержка предпринимательства, решение социальных проблем, особенно повышения уровня и качества жизни населения.

После всесторонней оценки социально-экономической ситуации, выявления приоритетных ресурсов и определения «профиля» муниципального образования творческий коллектив приступает к формированию программы развития муниципального образования.

Основные цели программы таковы:

социальное развитие местного сообщества на основе эффективного поддержания на высоком уровне социально-экономического потенциала и улучшения качества жизни населения;

улучшение экономической деятельности на основе поддержки разных форм собственности путем стимулирования деловой активности населения;

создание благоприятной социокультурной и духовной среды для всестороннего развития личности.

Программа развития носит комплексный характер и строится на приоритетных направлениях социально-экономического развития местного сообщества. К числу основных задач относятся:

формирование нового экономического механизма;

развитие рыночной инфраструктуры и поддержка предпринимательства;

развитие жилищного строительства;

развитие системы транспорта, связи и телекоммуникаций;

развитие системы торговли и бытового обслуживания;

реконструкция медицинских объектов;

развитие существующих объектов образования, культуры и спорта;

решение проблем занятости населения, включая военнослужащих;

подготовка и переподготовка кадров;

обеспечение экологической безопасности;

определение долгосрочной стратегии развития агропромышленного комплекса в условиях рынка;

развитие выгодной для региона специализации коллективных и фермерских хозяйств, повышение их технической оснащенности;

содействие внедрению научно обоснованных систем земледелия и животноводства на основе интенсивных технологий, обеспечивающих коммерческий эффект;

формирование инфраструктуры, обеспечивающей сокращение потерь сырья и продукции на всех стадиях производства, переработки и реализации продукции;

полное использование биоклиматического потенциала.

По каждому из основных направлений программы разрабатываются подпроекты с детальной проработкой практических проблем: организационное и финансовое обеспечение, сроки реализации, оценка эффективности.

Программа разбивается на ряд проектов, перечень их подлежит уточнению в связи с изменением социально-экономической ситуации, которая оценивается в мониторинговом режиме творческим коллективом на основе статистического и социологического анализа, сбора и переработки информации. На начальном этапе возможны следующие проекты:

корпоративное управление муниципальным образованием;

производство — промышленность и сельское хозяйство;

рыночная инфраструктура и поддержка предпринимательства;

развитие жилищно-коммунального хозяйства;

труд, занятость, подготовка и переподготовка кадров;

социально-экономическое обустройство военнослужащих;

развитие торговли и бытового обслуживания;

образование, культура, медицина, отдых;

социальная защита населения;

социальное развитие сельских, поселковых и городских территорий;

развитие санаторно-курортной сферы и охрана окружающей среды.

Программа содержит согласованную и увязанную по ресурсам, исполнителям и срокам реализации систему экономических, научно-технических, организационных и других целевых мероприятий, выраженных в сбалансированной системе экономических и других показателей.

При выборе и обосновании организационных структур и экономического механизма реализации программы предусматривается, что создаваемая структура должна обеспечивать эффективное решение следующих вопросов:

четкое определение отношений собственности в сфере как участия заинтересованных сторон в прибыли, так и интегрированного имущества (если оно будет предусматриваться особыми проектами);

использование всей совокупности финансово-кредитных рычагов при оптимальном использовании земельных ресурсов;

выработка и проведение эффективной рыночной политики, включая формирование конкурсной стратегии и рекламы;

возможность эффективного управления разработкой и реализацией программы, высокая степень адаптации к меняющимся условиям.

Основными принципами технологического обеспечения программы являются:

четкое определение ее целей, структуры, направлений и конечного результата;

разделение программы на составные элементы: задачи, программные мероприятия, важнейшие проекты;

дифференциация программы на подпрограммы во взаимосвязи с привлекаемыми исполнителями;

финансовое обеспечение программы и проектов с учетом привлекаемых негосударственных финансовых и материальных ресурсов исполнителей (инвесторов);

координация действий по реализации программ и отдельных мероприятий с учетом конкретных результатов;

решение и согласование текущих вопросов по содержательной части выполнения программ и отдельных мероприятий с учетом конкретных результатов;

решение и согласование текущих вопросов, связанных с содержательной частью выполнения отдельных подпрограмм;

мотивация разработчиков и исполнителей программы к своевременному, качественному и эффективному выполнению заданий по программе и ее научному сопровождению.

Важная составная часть технологического обеспечения разработка координационного механизма связи всех участников и администрации муниципального образования. Последняя наделяется достаточными правами в осуществлении программы, распоряжении ресурсами, использовании финансовых средств, в обеспечении увязки различных органов и компаний, включая акционерные и частные.

Работа над программой разбивается на 4 этапа:

подготовительный — обоснование и принятие решения о составлении программы;

конструктивно-проектный — разработка предпрограммной и другой документации;

конструктивно-завершающий — отработка документации, подготовка программы к утверждению;

реализационный — реализация, контроль выполнения и корректировка программы.

Основная технологическая задача — достижение высокой степени скоординированности и согласованности мероприятий по целям, ресурсам, срокам, исполнителям и ожидаемому эффекту. Отдельные мероприятия программы не рассматриваются как независимые, наоборот, обеспечиваются их взаимозаменяемость, взаимосвязь решаемых организационно-экономических и финансовых проблем. Таким образом, программа социально-экономического развития, построенная по матричному принципу, охватывает все уровни местного самоуправления, все основные виды деятельности, направленные на реальное повышение качества и уровня жизни населения.

Формируются соответствующие структуры управления реализацией программы. Высший уровень управления — руководитель

программы, глава администрации. При нем создаются:

а) группа управления, включающая специалистов по разделам программы (подпрограммам), представителей предприятий и организаций, отдельных ответственных исполнителей;

б) научно-технический совет — из представителей организаций, предприятий, фирм, акционерных обществ и других специалистов, участвующих в разработке и реализации программы (важнейших подпрограмм).

Исходным правовым актом по созданию системы управления реализацией программы является постановление администрации муниципального образования, в котором:

устанавливаются основные целевые и технико-экономические характеристики программы, сроки разработки и реализации, четко определенные конечные цели программы, состав подпрограмм, перечень инвесторов и размеры инвестиций, проводится укрупненная оценка эффективности программы;

утверждаются руководитель научной программы и другие (при необходимости) главные специалисты;

определяется порядок контроля за ходом разработки и практического осуществления программы.

На руководителя программы возлагается осуществление административного и научно-технического руководства разработкой и реализацией программы, контроль за экономным использованием финансовых ресурсов, координация деятельности исполнителей и соисполнителей.

Научный (научно-технический) совет по программе — консультативный орган, который формируется из ведущих специалистов, ученых, экспертов и утверждается руководителем программы. Совет изучает и, при позитивном мнении, рекомендует основные характеристики программы, принципиальные проекты и технические решения, рассматривает сообщения специалистов о ходе разработки и осуществлении программ.

Обеспечение программы представляет собой укрупненную систему расчетов затрат и перечень источников их покрытия за счет бюджета и внебюджетных средств, вкладов как компаний, объединений, банков и других организаций, участвующих в организации программы, так и отдельных лиц.

Источниками средств для разработки и реализации программы являются:

бюджетное финансирование;

все виды взносов (паи, вклады в денежной, материальной, интеллектуальной и других формах), внесенных участниками программы (либо в Уставный фонд организаций, реализующих программу, либо в Фонд развития, создаваемый для поддержки программы);

доходы, полученные от совместной деятельности участников программы;

доходы от корпоративных ценных и муниципальных бумаг (акций, чеков, облигаций);

доходы от сдачи в аренду зданий, помещений;

прибыль от размещения временно свободных денежных средств;

кредиты банков (долгосрочный и краткосрочный) в виде предоставления кредитной линии или единовременного кредита;

заемные средства, полученные путем эмиссии муниципальных ценных бумаг;

прочие фонды, образующиеся на различных этапах совместной деятельности (амортизационные отчисления, выручка от реализации выбывшего имущества, мобилизация вторичных ресурсов, устойчивых пассивов и другое).

Определение объема финансовых ресурсов проводится с учетом:

перспективной численности населения муниципального образования;

социальных стандартов градостроительных нормативов;

необходимого прироста мощностей инженерной инфраструктуры до нормального уровня;

структуры затрат в расчете на 1 м2 жилой площади капитальных вложений в комплексную застройку поселения;

стоимости 1 м2 общей площади жилого фонда;

благоустройства имеющегося жилого фонда.

К числу конкретных местных нормотворческих мер, связанных с финансовым обеспечением программы, относятся следующие:

объединение финансовых ресурсов администрации на договорной основе со средствами предприятий, учреждений для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов социальной сферы;

осуществление финансирования капитального строительства жилья и объектов соцкультбыта по нормативам общегосударственного назначения;

создание системы стимулов для привлечения дополнительных внебюджетных средств в жилищно-коммунальное хозяйство;

разработка системы экономических и правовых мер по защите интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг;

разработка нормативно-методических документов для последующего создания комплексной системы маркетинговых исследований в жилищно-коммунальном хозяйстве;

выделение средств на финансирование здравоохранения, исходя из утвержденного норматива бюджетного финансирования в расчете на одного жителя в год с последующей индексацией;

создание при администрации фонда материального и финансового обеспечения деятельности муниципальной милиции.

Как показывает практика, при реализации большинства программ не удается обеспечить рассчитанные в первоначальных схемах и решениях ограничения по затратам, что связано прежде всего с трудностями учета возможных изменений (а также в связи с индексацией цен), происходящих в ходе реализации. Вот почему так необходим резервный фонд.

Организационное, финансовое и ресурсное обеспечение программы дополняется научно-информационным, связанным с созданием методической и информационной базы решения основных проблем, включающих концептуальные разработки по основным направлениям развития региона, подготовку методической документации, разработку организационных и технологических решений, подготовку прогнозных оценок, постоянное изучение социально-экономической ситуации, в том числе местного и регионального рынков, потребности национального и международного разделения труда. Это позволяет органам самоуправления оперативно реагировать на возникающие «отклонения», «болевые точки».

Важными методами в изучении местного сообщества являются социально-технологические, сущность которых заключается в поиске ответа на вопрос, как управлять, какими средствами и методами достигнуть поставленных целей. Содержание этого подхода заключается в расчленении многообразных социально-экономических процессов местного сообщества на процедуры и операции. При этом возможно не только усваивать новые управленческие идеи, разработки, ноу-хау, наукоемкие технологии, но и самостоятельно их творить. Неординарные задачи, которые сегодня стоят перед местными сообществами, нельзя решать старыми способами и методами. Поэтому стратегическое корпоративное управление, разработка «прорывных» проектов и программ, инновационных технологий, утверждение современной социально-технологической культуры, порядка, организованности, дисциплинированности и ответственности составляют сердцевину самоуправленческой деятельности по преобразованию территорий, их социальному обустройству. Сегодня изменить векторы социально-экономического, духовно-культурного развития муниципальных образований невозможно без приведения в соответствие с высокими требованиями жизни уровня компетенции как местной администрации, так и широкого общественного актива, без подготовки лидеров стратегического мышления, формирования местной управленческой элиты. Необходимы технологии поиска, отбора талантливых, конструктивно мыслящих людей, честных и преданных местному сообществу, которые действуют по принципу: желаю, знаю, умею, могу. Иначе исчезает созвучие мысли, слова и дела, местное администрирование препятствует развитию индивидуального мышления, включению каждого жителя в сферу созидательного процесса. Социально-технологический подход позволяет оптимизировать социально-экономические отношения местного сообщества на принципах корпоратизма, гуманизма, взаимодействия, общинности и соборности.

«Технологический» эффект достигается путем:

1) расчленения деятельности на определенное число операций, необходимых и достаточных для ее эффективного осуществления, исключая тем самым бесполезные действия;

2) четкого распределения операций между исполнителями и исключения «необеспеченных» операций, функций;

3) координации действия исполнителей и исключения или минимизации возможных сбоев;

4) алгоритмизации деятельности и экономии ресурсов путем сокращения времени на поиски, выбор вариантов и т. п.;

5) четкого соблюдения стадий при проектировании социальных технологий: теоретическое обоснование, технологические процедуры; технологический инструментарий; критерии и методы; замеры результатов; гуманитарно-экономическое обеспечение и этапы внедрения.

Недостаточное использование в практике муниципального управления социальных технологий сдерживает процесс развития местных сообществ.

Эффективное использование социальных технологий предполагает правильную постановку местной социальной проблемы, которая включает в себя:

1) точную и четкую формулировку целей применительно к данной проблемной ситуации;

2) определение целей других лиц и организаций, на которые направляется воздействие;

3) определение характера взаимосвязей целей других лиц и организаций, на которые направляется воздействие;

4) определение вероятных последствий достижения сформулированных целей;

5) определение обстоятельств, препятствующих достижению поставленных целей;

6) определение причин существования или появления обстоятельств, препятствующих достижению поставленных целей;

7) определение управляемых переменных проблемной ситуации;

8) определение неуправляемых переменных проблемной ситуации;

9) определение внешних и внутренних ограничений, накладываемых на разрешение проблемной ситуации;

10) определение причинных связей между программой действий населения и ожидаемыми результатами;

11) определение возможных путей перевода неуправляемых переменных в управляемые.

Правильная постановка местной проблемы осуществляется методами проблемного моделирования, причинной редукции, расширения управляемых переменных и учитываемых (неуправляемых) переменных, позиционного анализа; прогнозирования, «мозговой атаки», а также экспериментальной проверки и т. п.

Следует сказать, что методы управления достаточно изучены в литературе, разработана их классификация. Поэтому в задачи данной главы не входит их подробный анализ, раскрытие содержания каждого из них. Перед авторами стояла другая задача — во-первых, познакомить читателя с главными из них, без которых информационно-аналитическая функция в рамках муниципального управления невыполнима. Во-вторых, показать, что даже правильная и инновационная методология, например, устойчивого развития территории, не будучи подкрепленной совокупностью современных научных (а не только административных, организационно-правовых, психологических, политических и др.) методов, превращается в декларацию, может быть доведена до абсурда и таким образом дискредитирована. В управленческой практике, муниципальной в особенности, важно понять: общая методология, даже правильно выработанная/не сводится к совокупности частных методов и не может быть заменена их простой совокупностью, так же как необходимый набор современных методов управления не существует без современной методологии и проделанной на ее основе первой стадии информационно-аналитической работы — оценки совокупного ресурсного потенциала местного сообщества.

Вопросы для повторения

1. Выбор методов управления устойчивым развитием местного сообщества. Методология выбора и применения.

2. Методы целеполагания и социального моделирования.

3. Методы целостного подхода и ситуационного анализа в муниципальном управлении.

4. Методы программно-целевого управления.

Вопросы для обсуждения

1. Социальные технологии в муниципальном управлении. В какой мере они применяются на практике? Если недостаточно, то почему?

2. Организационно-правовое и финансовое обеспечение программно-целевых методов, их применение на практике. Если оно недостаточно, то почему?

3. Инновационная методология развития местных сообществ и совокупность методов управления, их соотношение и органическая связь. Почему она нарушается в практике муниципального управления?