Глава 19. конституционно-правовое регулирование муниципальных отношений

Глава 19. конституционно-правовое регулирование муниципальных отношений

Местное самоуправление является сложным комплексным социально-правовым и демократическим институтом гражданского общества и правового государства, включающим в себя многообразные по содержанию общественные отношения. Среди них можно выделить следующие группы:

возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления;

связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах;

возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими нормативных правовых актов органов государственной власти;

связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также с неправомерными действиями органов государственной власти.

В каждой из названных групп перечисленных отношений складываются и отношения управления, необходимые для обеспечения оптимальных организационных условий совместной деятельности людей, направленной на достижение общего результата. Поскольку право является важнейшим механизмом социального управления в правовом государстве, общественные отношения в сфере местного самоуправления также должны регулироваться соответствующими правовыми средствами. К ним относятся, прежде всего, законодательные акты, издаваемые органами государственной власти (в унитарных государствах — центральными, в федеративных — федеральными и субъектов федерации).

Объем конституционного регулирования муниципальных отношений в унитарных государствах неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 года говорится только о том, что «местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории», которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом». Конституции некоторых государств содержат о местном самоуправлении целые главы и разделы, как, например, конституция Японии (глава VIII «Местное самоуправление»), Монголии (глава 4 «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление»), Болгарии (глава 7 «Местное самоуправление и местная администрация»), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению).

В отдельных странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование муниципальных отношений на субъекты федерации, как, например, в США. Основной закон Германии устанавливает лишь, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами».

В основе функционирования органов местного самоуправления демократических государств лежат принципы организационной самостоятельности, законности, гласности, коллегиальности и единоначалия в организации деятельности, ответственности перед государством и населением, что, в свою очередь, позволяет обеспечивать оптимальную децентрализацию в системе управления обществом и государством, делая ее более адаптированной к местной специфике, обусловленной культурными и иными исторически сложившимися традициями.

Повсеместно утвердился «принцип субсидиарности», в силу чего ресурсное обеспечение организационных структур местного самоуправления соизмеряется с объемом реализуемых полномочий. Подобный подход существенно снизил долю государственного финансирования деятельности органов местного самоуправления, несмотря на то, что государственные дотации по-прежнему остаются важным элементом доходной части муниципальных бюджетов, а их предоставление предполагает четко формализованные схемы определения размеров по ряду весьма объективных показателей, включая установленные нормативы на душу населения с поправочными коэффициентами, учитывающими размер территориальной единицы, численность населения, налоговый потенциал и т. п.

Конституция Российской Федерации содержит ряд принципиально важных положений в статьях 3, 8, 9, 12, 15, 24, 32,-33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 97 и специальной главе 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130—133), определяющих сущность современной концепции местного самоуправления:

право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, территорий проживания в качестве муниципальных образований;

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления населения;

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

право населения на самобытность организации власти на своей территории, самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения;

право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

право на финансовую самостоятельность, наличие местного бюджета;

право на судебную и иные формы защиты.

Конституционные положения о местном самоуправлении детализируются и развиваются текущим законодательством государств, которое можно условно разделить на два блока. Первый блок правовые акты по вопросам местного самоуправления. Среди них можно выделить общие законы о местном самоуправлении (например, Закон о местном самоуправлении 1947 года в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 года в Новой Зеландии, Коммунальный закон 1977 года в Швеции, Акты о местном управлении 1972 года и 1985 года в Великобритании) и законы, регламентирующие отдельные направления муниципальной деятельности (например, Законы о коммунальных налогах 1928 года и 1965 года в Швеции). Второй блок правовые акты, содержащие нормы, регулирующие деятельность местных органов (например, Жилищный закон 1985 года в Великобритании).

Если следовать предложенной классификации, то формирование первого блока федерального законодательства по вопросам местного самоуправления в нашей стране основывается на норме, содержащейся в пункте «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации, которая относит к предметам ведения Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации местного самоуправления.

Разработка и принятие федеральных законов, регламентирующих отдельные направления деятельности местного самоуправления, обуславливается полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Второй блок федеральных законов связан с предметами ведения местного самоуправления. При внимательном рассмотрении всего перечня вопросов местного значения не трудно убедиться, что каждый из них попадает в определенную сферу регулирования того или иного федерального закона или ведомственного нормативного акта. Следовательно, в процессе развития законотворческого процесса в Российской Федерации по вопросам местного самоуправления целесообразно исходить из принципа системного единства законодательства, с учетом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основополагающими.

Как в любой правовой системе, в законодательстве субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении необходим правовой акт, выполняющий функцию ее центра, определяющий характер всего массива соответствующих правовых актов, собирающий их в один действующий системный блок. Учитывая комплексность муниципальных отношений, этот правовой акт должен носить кодификационный характер, закреплять основные понятия, принципы, положения и институты, которые будут конкретизироваться и детализироваться в других отраслевых законодательных актах. Отличительными признаками кодификационных актов являются высокая юридическая целостность и внутренняя согласованность, стабильность и устойчивость содержащихся в них норм, широкий круг регулируемых ими отношений. Поэтому вполне правомерен вопрос о разработке и принятии примерного (модельного) «Муниципального кодекса субъекта Российской Федерации». Спецификой модельных актов является то, что они получают юридическую силу только после их принятия (возможно в переработанном виде) представительными органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно. Пока эту роль выполняют законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, о бюджетном, регулировании, о муниципальной службе, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления и т. д., зачастую несистематизированных и противоречащих федеральному законодательству.

Наряду с законами некоторые субъекты Российской Федерации разрабатывают положения, которые регламентируют порядок решения таких вопросов местного самоуправления, как передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, регистрация уставов муниципальных образований и др.

Одним из способов реализации местного самоуправления, как разновидности публичной власти, является публично-правовой договор. Развитие практики применения подобных договоров сдерживается отсутствием качественной правовой регламентации процесса подготовки, издания, реализации, установления недействительности, правового режима функционирования, судебной защиты в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения договора. В отличие от законов, закрепляющих нормы, действующие во всех муниципальных образованиях, договорами можно было бы регулировать особенности каждого муниципального образования. Тем самым была бы решена одна из наиболее сложных задач местного самоуправления — учет специфики каждой территории.

В целом, формирование законодательства по вопросам местного самоуправления в субъектах Российской Федерации носит противоречивый характер, а правовая основа местного самоуправления и практика ее применения остаются весьма уязвимыми. Сложившаяся ситуация отягощается еще и тем, что процедура предоставления на экспертизу нормативных актов в должной мере не регламентирована и не является обязательной. Заключение Министерства юстиции Российской Федерации о несоответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в основном носит рекомендательный характер и, как правило, правовых последствий не имеет.

Следующая группа муниципальных отношений регулируется правовыми актами, принимаемыми путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами местного самоуправления.

Наделение местного самоуправления правотворческими функциями призвано обеспечить ликвидацию пробелов в правовом регулировании правоотношений, складывающихся в процессе функционирования местного самоуправления. Реализация правотворческих функций осуществляется посредством внесения в органы местного самоуправления правотворческих

инициатив. Именно с этой стадии начинается прохождение проекта нормативного правового акта в представительных органах муниципальных образований.

Главной задачей правотворчества органов местного самоуправления является выработка и утверждение правовых норм. Внешней формой выражения и закрепления норм муниципального образования является нормативный акт, издаваемый органами местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением. В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет принадлежащую ему власть через органы местного самоуправления. Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, то есть содержат такие нормы, акты, которые приобретают характер нормативно-правовых и включаются в общую нормативно-правовую систему.

Муниципальное правотворчество осуществляет следующие основные функции:

обновление нормативно-правового материала;

восполнение пробелов в праве;

упорядочение действующих нормативных правовых актов.

Наиболее важной из них является функция обновления, реализация которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных актов либо замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам. Конституцией и законами Российской Федерации органы местного самоуправления наделены правом создавать юридические нормы по вопросам местного значения.

Важнейшим такого рода актом, согласно ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является устав муниципального образования. Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и служит основным правовым актом, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов на подвластной им территории. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Главное и единственное требование к уставам — их соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Федерации. Предусматривается два пути принятия устава муниципального образования: населением непосредственно (местным референдумом или на сходе граждан) и представительным органом местного самоуправления. Порядок государственной регистрации устава муниципального образования определяется законами субъектов Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке как органами местного самоуправления, так и гражданами. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Изменения и дополнения в уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и регистрация уставов.

Устав обладает высшей юридической силой в системе норм, принимаемых органами местного самоуправления. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления, должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования, правилам, установленным в уставе муниципального образования. Устав, являясь основой для дальнейшего нормотворчества, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на местном уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативных правовых актов.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления являются одним из важных элементов механизма правового регулирования муниципальных отношений. В зависимости от своих юридических свойств, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на нормативные акты и индивидуальные акты. С помощью нормативных актов на местном уровне устанавливаются нормы муниципального права. С помощью индивидуальных актов осуществляется оперативное устранение недостатков в работе муниципальных служащих, применяются меры воздействия на нарушителей дисциплины и т. д. Необходимость принятия индивидуальных актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены только этими органами и должностными лицами, либо признаны недействительными по решению суда.

Среди актов представительных органов различаются резолюции, заявления, обращения. Главы муниципальных образований и главы администраций принимают либо нормативные акты — постановления, либо ненормативные — распоряжения. Руководители структурных подразделений издают приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции). Из принимаемых правовых актов органами, выборными должностными и должностными лицами местного самоуправления, как правило, акты представительных органов обладают большей юридической силой. Это имеет важное значение для выполнения представительным органом функции контроля за деятельностью местной администрации. Следует отметить и то, что подобным актам свойственно организационно-правовое разнообразие. Так, например, территориальный Совет г. Губкина и Губкинского района Белгородской области одним из первых принял Положение об органах территориального общественного самоуправления сельских и поселкового округов Губкинского района, позволившее сформировать на территории района органы ТОС — земские собрания, наделив их компетенцией в решении вопросов местного значения на подведомственной им территории.

В качестве другой задачи Совет ставил перед собой формирование нормативной базы, регулирующей отношения в бюджетной, финансово-экономической и налоговой сферах. С этой целью тщательно прорабатывались и своевременно принимались нормативные акты о местном бюджете, местных налогах и сборах на очередной финансовый год. Среди принятых нормативных актов следует отметить Положение о бюджетном процессе, которое регламентирует права и обязанности органов местного самоуправления, устанавливает порядок составления, сроки представления территориальному Совету депутатов проекта местного бюджета, а также порядок его рассмотрения, утверждения и исполнения.

Другое не менее важное направление — правовое регулирование управления и распоряжения муниципальной собственностью. В этих целях территориальный Совет депутатов принял следующие нормативные акты:

Положение о порядке ведения Реестра муниципальной собственности города Губкина и Губкинского района;

Положение о порядке сдачи в аренду нежилого муниципального фонда и движимого имущества города Губкина и Губкинского района;

Положение о порядке управления муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями;

Положение о порядке приватизации муниципальной собственности города Губкина и Губкинского района.

Расширилась норморегулирующая деятельность в экономике и социальной сфере, то есть там, где ее необходимость диктуется самой жизнью.

Переход к рыночным отношениям в области землепользования влечет за собой многообразные последствия принципиального характера для всех сторон социальной, административно-хозяйственной и градостроительной деятельности на территории города и района. Поэтому начата работа по сложному направлению, охватывающему земельные, градостроительные, экономические и правовые стороны одной проблемы — экономического регулирования градостроительной деятельности, которая позволит не только пополнить местный бюджет на развитие инфраструктуры, но и в длительной перспективе сформировать новый облик города и района. В результате нормотворческой деятельности по урегулированию вопросов земельных отношений и градостроительства территориальным Советом депутатов принят Градостроительный устав города Губкина и Губкинского района с правилами землепользования и застройки и Программа повышения эффективности использования земельных ресурсов в городе Губкине.

Характеризуя законодательную базу местного самоуправления в Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что система конституционно-правового регулирования местного самоуправления в нашей стране формируется под непосредственным влиянием международных правовых актов и включает три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Основу этой системы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, устанавливающие принципиальные положения функционирования местного самоуправления. Законы субъектов Российской Федерации конкретизируют эти положения применительно к своим социально-экономическим условиям и являются базой для принятия правовых актов на местном уровне, с учетом специфики и особенностей муниципальных образований.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его предназначения как института в общей системе управления.

Поэтому совершенствование механизма конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации следует строить, исходя из принципов: обеспечения системного единства законодательства с учетом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является основополагающим; определения оптимальных пределов и объема нормативно-правового регулирования различных сторон функционирования местного самоуправления на всех уровнях; позитивности развития правотворческого процесса на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.

Такой подход будет способствовать необходимому единству правовой системы Российской Федерации и демократизации правотворческого процесса на всех уровнях, оптимизации муниципальных отношений, обеспечению дееспособности органов местного самоуправления в достижении социальных целей, повышении качества жизни населения.

Целесообразна «деконцентрация» властных полномочий, как действенный механизм демократизации системы управления обществом и государством в тех пределах и объеме, которые способствовали бы, с одной стороны, развитию институтов гражданского общества, с другой утверждению конституционных принципов федерализма и укреплению государственности.

В целом муниципальная реформа идет противоречиво и неравномерно не только в финансово-экономической, но и социально-политической плоскости по регионам страны, а также по общим результатам. Не случайно о последствиях проводимой и планируемой реформаторской деятельности высказываются различные точки зрения. Одни утверждают, что местное самоуправление является одним из источников демократизации и, как следствие, условием экономического и общественно-политического саморазвития муниципальных образований. Другие полагают, что в условиях экономической депрессии форсированное развитие местного самоуправления может оказать негативное и дезинтегрирующее воздействие как на отдельные регионы, так и на российское государство в целом.

Правовой нигилизм, низкий профессионализм в области муниципального управления порождает и другие пороки современного управления безответственность и безнравственность. Поэтому богатейшие местные ресурсы, в том числе природные, земельные, потенциал местной промышленности используются неудовлетворительно, а зачастую просто разбазариваются.

Учитывая современные реалии, местное самоуправление без определенных гарантий и государственной поддержки обречено на дискредитацию. На местах нужны обновленные муниципальные органы, вобравшие в себя не только все полезное, что сложилось в мировой практике, но и позитивный опыт собственного развития.

Чтобы изменить ситуацию к лучшему, необходимо существенно оживить практическую работу органов местного самоуправления. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность бюджета), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры и многих прежних социальных связей, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) препятствий. В этих целях предстоит в качестве приоритетных определить следующие направления:

1) преодолеть социальную отчужденность населения от местной власти;

2) четко разграничить полномочия между органами местного самоуправления и территориальными госорганами;

3) изменить вектор муниципальных реформ от административного к публично-правовому, проводимых не «сверху», а по инициативе населения;

4) завершить кодификацию федерального законодательства в области муниципального права и строго упорядочить правоотношения финансово-бюджетной сферы;

5) разработать организационно-правовые механизмы, гарантирующие компенсацию дополнительных расходов муниципальных образований, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

6) дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципальных образований, размеров и экономического потенциала;

7) развивать различные формы коллективного сотрудничества органов местного самоуправления в рамках одного субъекта Российской Федерации, а также на межрегиональной основе (например, в виде Ассоциации представительных органов местного самоуправления, Союза российских городов и др.);

8) дополнить формы государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в части расходования государственных финансов и обеспечения прав и свобод граждан;

9) разнообразить формы контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы для повторения

1. Конституционное регулирование муниципальных отношений в различных странах.

2. Сущность современной концепции местного самоуправления в Российской Федерации.

3. Муниципальное правотворчество.

Вопросы для обсуждения

1. Каковы общие принципы организации местного самоуправления?

2. В чем противоречивый характер формирования правовой системы местного самоуправления?

3. Каковы пути совершенствования механизма конституционно-правового регулирования муниципальных отношений?