Глава 20. органы местного самоуправления

Глава 20. органы местного самоуправления

В процессе реформирования российской государственности можно выделить несколько, на наш взгляд, ключевых моментов, которые оказали и продолжают оказывать существенное влияние на характер становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Первое. В июле 1991 года принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». На его основе стали формироваться новые Советы народных депутатов как местные выборные органы власти и местные администрации — органы управления (исполнительные органы). Закон четко разграничил их. Предусматривалась подотчетность местной администрации вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Позднее эта вертикальная подчиненность была еще более усилена Указом Президента Российской Федерации № 239 от 25 ноября 1995 года «О порядке назначения глав администраций».

Вторым поворотным моментом в процессе становления местного самоуправления стали события конца 1993 года. Деятельность Советов народных депутатов всех уровней, как представительных органов, была прекращена. Указ Президента Российской Федерации № 1760 от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и утвержденное им «Положение об основах организации местного самоуправления» формально признавали право населения на самоуправление, но фактически, передав функции выборных органов назначаемым главам администраций городов и районов, еще более укрепляли единовластие. По сути, на местном уровне складывался режим единоначалия, так как вся власть была сосредоточена в руках одного человека — главы администрации.

Третьим принципиально важным моментом является принятие в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации, в которой одной из центральных норм, составляющих основы конституционного строя, является положение о том, что в России, как в демократическом государстве, «власть осуществляет народ непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2, ст. 3).

Новая Конституция РФ заложила основы для формирования местного самоуправления (статьи 12, 130-133), но режим единовластия в городах и районах сохранялся еще довольно длительное время. Правовой основой для этого был, в частности, Указ Президента РФ № 1969 от 4 октября 1994 года «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации».

Однако принятие Конституции РФ открыло возможность начать в субъектах Федерации работу по реформированию местного самоуправления. Во многих из них были утверждены «Временное положение о местном самоуправлении» и «Временное положение о выборах органов местного самоуправления», на базе которых в городах и поселках избирались представительные органы — собрания выборных.

Устав Московской области, например, вступивший в действие в декабре 1994 года, и областной Закон «О местном самоуправлении в Московской области» (апрель 1995 года) дали возможность на достаточно прочной правовой основе вести дальше реформирование местного самоуправления. Уставом Московской области (ч. 2, ст. 89) устанавливалось, что «субъектами местного самоуправления являются местные сообщества — объединения граждан, проживающих в городских и сельских поселениях и на иных территориях».

Самоуправление могло формироваться не только по поселенческому принципу, но и в границах прежних административных районов или на основе объединения нескольких поселений. На этой правовой базе в городах и районах области приступили к разработке уставов местных сообществ и к подготовке выборов в органы местного самоуправления. Поэтому к моменту вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (сентябрь 1995 года) область практически была готова к тому, чтобы активно начать реформирование местного самоуправления на принципах, сформулированных в Конституции РФ и федеральном законе.

Уже в конце 1995 года во многих городах и районах Московской области были проведены референдумы и сходы граждан по определению состава и территориальных границ муниципальных образований. После этого началась работа над уставами муниципальных образований. В 1996 году в большинстве муниципальных образований прошли выборы представительных органов, а в некоторых — глав местного самоуправления. К концу 1996 года организационная работа по формированию органов местного самоуправления была в основном завершена, однако это было только началом становления сложного гражданского института общества.

Следует подчеркнуть, что местное управление лишь тогда становится самоуправлением, когда субъектами принятия всех решений, касающихся сфер, отнесенных законодательством к местному уровню, являются исключительно или сами жители, или органы, подотчетные только жителям данной территории. Одним из свойств местного самоуправления является то, что здесь нет разделения на субъект и объект управления и не должно быть разделения местной власти на исполнительную и представительную в том виде, как это свойственно государственной власти.

Главная цель самоорганизации жителей на местном уровне состоит в том, чтобы, объединившись, решать общие проблемы и создавать условия для возможно более полного удовлетворения общих интересов и потребностей на основе эффективного использования местных и иных ресурсов. Задачи органов местного самоуправления многообразны. Успешное осуществление этих задач предполагает формирование работоспособных местных органов власти, уполномоченных населением для решения вопросов местного значения.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ч. 6 ст. 14) устанавливают, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Рассматривая эту норму, обратим внимание на следующие элементы. Говоря о самостоятельности населения в выборе того, как будет управляться местное сообщество, законодатель еще раз подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, формируются населением самостоятельно. Что же касается участия населения в определении структуры органов, то в этом случае точней было бы говорить не о структуре, а о системе органов, создаваемых гражданами для управления общими делами.

Под системой органов местного самоуправления понимается единство сформированных по воле жителей, наделенных законом и уставом муниципального образования собственной компетенцией представительных и исполнительных органов.

Базовыми понятиями являются «организационно-правовая форма местного самоуправления» и «организационная модель местного самоуправления», которые в дальнейшем будут использоваться как равнозначные.

Система органов местного самоуправления может быть внесена на обсуждение местного сообщества и приниматься на референдуме, затем она вносится в соответствующий раздел устава муниципального образования. Это один из путей участия населения в определении того, как будет управляться местное сообщество. Второй путь — устав в полном объеме принимается на референдуме. По этому пути пошли в Одинцовском районе Московской области. Третий путь характерен тем, что проект устава или отдельно проект раздела, где определяется система органов местного самоуправления, всенародно обсуждается, а затем с учетом мнения населения принимается представительным органом.

Организационная структура самих органов местного самоуправления в общих чертах намечается уже в уставе, а в деталях закрепляется положениями об этих органах или соответствующими распоряжениями руководителей с учетом многих параметров.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривает (ч. 2 ст. 14) обязательное наличие в муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления.

Это положение следует отметить особо, так как оно, а также ч. 3 ст. 15, устанавливающая исключительную компетенцию выборного органа в решении важнейших вопросов жизнедеятельности местного сообщества, определяют ведущее место представительного органа в управлении муниципальным образованием.

Что касается других органов, то в их выборе Федеральный закон дает гражданам муниципального образования большую свободу: глава муниципального образования как выборное должностное лицо может быть, а может и не быть (ч. 1 ст. 16);

глава муниципального образования может избираться всем населением или представительным органом (ч. 2 ст. 16); наличие других органов определяется уставом (ч. 1 ст. 17).

В Московской области, например, в процессе реформирования местного самоуправления строго следовали конституционному принципу самостоятельности.

В результате в 79 муниципальных образованиях сформировались различные системы самоорганизации населения, которые можно свести в две большие группы.

1. Наибольшее распространение получила организационная модель, которая в мировой практике классифицируется как «сильный мэр — слабый совет» (рис. 15).

Рис. 15. Организационная модель самоуправления

«сильный мэр — слабый совет»

Глава муниципального образования избирается населением и по уставу наделяется следующими полномочиями:

возглавляет представительный орган и председательствует на его заседаниях;

подписывает решения, принятые представительным органом;

имеет право «отлагательного вето»;

осуществляет подбор и назначение муниципальных служащих как в представительном, так и в исполнительном органе;

на принципах единоначалия возглавляет исполнительный орган — администрацию муниципального образования.

Представительный орган избирается населением по мажоритарной системе в соответствии с Областным Законом «О выборах органов местного самоуправления в Московской области». Количественный состав депутатов определяется уставами муниципальных образований.

В представительном органе из числа депутатов избирается заместитель председателя, который в отсутствие главы муниципального образования — председателя представительного органа — организует его работу и председательствует на заседаниях.

Представительный орган принимает решения по всем вопросам, включенным в его компетенцию. Глава муниципального образования подписывает решение, после чего оно вступает в силу, или, при несоответствии его законодательству, а также недостаточной финансовой и экономической обеспеченности, используя право «вето», возвращает его на доработку. Представительный орган может квалифицированным большинством преодолеть «вето», после чего глава должен подписать документ, а при несогласии решать вопрос в судебном порядке.

Этот механизм подробно описывается в уставе. Но следует обратить внимание на одно, довольно часто встречающееся несоответствие. Периодичность проведения заседаний представительного органа определяется категорично: 1 раз в квартал.

Если строго соблюдать этот порядок, то при отклонении главой того или иного решения может быть утрачена оперативность в управлении муниципальным образованием.

Система «сильный мэр — слабый совет» имеет бесспорное преимущество в том, что исключает противостояние представительных и исполнительных органов. Глава муниципального образования, обладая большими полномочиями, обеспечивает единство действий всех элементов системы. Но в этом кроются и серьезные минусы: во-первых, большая власть сосредотачивается в руках одного лица — главы муниципального образования и возможны факты бесконтрольности и самоуправства, во-вторых представительный орган ставится в зависимое положение от исполнительного, особенно в тех муниципальных образованиях, где организационная, правовая, материально-техническая стороны деятельности выборного органа обеспечиваются аппаратом администрации. В уставе ряда муниципальных образований, например, записано: «Администрация муниципального образования обеспечивает созыв и проведение заседания Совета». При такой схеме взаимоотношений самостоятельность представительного органа во многом утрачивается.

Другую, также получившую довольно широкое распространение организационно-правовую форму местного самоуправления, можно условно классифицировать как «сильный совет — слабый мэр». Условно потому, что в мировой практике при этой организационной модели мэр, как правило, избирается представительным органом и обладает значительно меньшим, нежели в первом варианте, объемом полномочий (рис. 16).

	Председатель

Рис. 16. Организационная модель местного самоуправления

«сильный совет — слабый мэр»

Представительный орган, как и в рассмотренной ранее модели, избирается населением. В представительном органе избираются из числа депутатов председатель и его заместитель.

Председатель может работать на освобожденной (профессиональной) основе или на общественных началах. Председатель возглавляет представительный орган, ведет его заседания, подписывает принятые им решения. Для правового, организационного и материально-технического обеспечения создается аппарат представительного органа.

Глава муниципального образования избирается населением, но его полномочия значительно ограничены. За ним сохраняется:

право «отлагательного вето»;

право подбора и назначения кадров в администрации;

руководство администрацией на принципах единоначалия.

В некоторых муниципальных образованиях за главой сохраняется право подписи решений, принимаемых представительным органом.

К плюсам данной системы можно отнести то, что представительный орган обладает самостоятельностью в определении своей позиции по всем вопросам местного значения. Глава также занимает довольно независимое от представительного органа положение и, действуя в рамках законодательных актов, принятых представительным органом, имеет возможность сосредоточиться на исполнительской деятельности.

В случае применения этой модели в уставе муниципального образования должен быть четко определен механизм разрешения противоречий между представительным органом и избранным населением главой местного самоуправления, в том случае, когда один из них не исполняет свои функции, не использует свои права и полномочия.

Следует обратить внимание еще на два варианта организации местного самоуправления, которые не получили широкого распространения, но могут послужить средством дальнейшего совершенствования организационно-правовых форм жизнедеятельности местного сообщества.

Речь идет о довольно сложной системе органов местного самоуправления, которая в мировой практике определяется как комбинированная. Суть ее состоит в том, что здесь, наряду с всенародно избранным представительным органом и главой муниципального образования, появляется еще одна важная фигура — профессиональный управляющий (рис. 17).

Рис. 17. Комбинированная организационная модель местного

самоуправления, включающая профессиональных

управляющих – менеджеров

Глава муниципального образования возглавляет Совет депутатов и обладает почти теми же полномочиями, как и в первом рассмотренном варианте. Кроме этого, глава подбирает кандидатуру управляющего и вносит ее на утверждение Совета. Назначение на должность управляющего, а также утверждение структуры и штатов администрации производит собрание депутатов. Должностные лица администрации назначаются и освобождаются управляющим.

Каковы положительные стороны данного варианта?

1. Глава муниципального образования избирается населением и, возглавляя собрание депутатов, наделен значительными полномочиями. При этом он освобожден от непосредственно исполнительских функций, что дает возможность сосредоточиться на решении перспективных и стратегических вопросов.

2. Исполнительный орган возглавляет профессиональный управляющий, который работает на основе контракта. Он сам комплектует управленческий персонал и в пределах, установленных уставом и другими нормативными актами муниципального образования, является относительно самостоятельным лицом.

Это очень перспективная форма организации местного самоуправления, т. к. к управлению привлекаются лучшие специалисты муниципального менеджмента. Муниципальный менеджмент становится профессиональным и, лишенный политических пристрастий, лучше обеспечивает устойчивость развития муниципальных образований как самоорганизующихся систем.

В ряде районов и городов главы муниципальных образований избираются представительными органами из числа депутатов. Глава возглавляет представительный орган и руководит исполнительным — администрацией — на принципах единоначалия. В этом варианте, в отличие от предыдущего, нет профессионального управляющего.

В представительном органе из числа депутатов избирается заместитель председателя, а в администрации назначается первый заместитель руководителя администрации, которые в отсутствие главы района осуществляют оперативное руководство соответствующими органами местного самоуправления. Эта система также обладает радом преимуществ, которые заслуживают внимания:

1. Глава муниципального образования, несмотря на то, что он избирается не населением, а представительным органом, имеет довольно сильные позиции. Он может оказывать влияние как на работу местного Совета, так и на исполнительскую деятельность всех органов местного самоуправления.

2. Упрощается процедура принятия и вступления в силу решений местного Совета, доведения их до исполнителей, возникает больше возможностей наладить действенный контроль за исполнением принятых решений.

3. При данной системе правовые, организационные и материально-технические функции представительного и исполнительного органов местной власти могут осуществляться одним аппаратом. За счет этого можно упростить организационную структуру и сократить расходы на содержание управленческого персонала.

4. Сокращаются расходы, связанные с проведением выборов, так как глава избирается представительным органом.

Итак, рассмотрены наиболее характерные и применяемые на практике модели. Опыт их использования позволит более объективно оценить положительные и отрицательные стороны различных организационных систем местного самоуправления и найти более оптимальный вариант для каждой конкретной территории, тем более что застывших форм организации местного самоуправления в мире нет. Жизнь меняется, изменяются условия, реформируется и система местного самоуправления. Как правило, решающее значение в изменении системы местного самоуправления имеет экономическое состояние местного сообщества.

В Российской Федерации основными структурообразующими факторами являются функции органов местного самоуправления.

Главные функции органов местного самоуправления определяются на основании:

а) перечня вопросов местного значения, который дан в ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1;

б) вопросов государственного значения, отдельные полномочия по решению которых возложены на органы местного самоуправления законами Российской Федерации, в частности, ведение воинского учета, запись актов гражданского состояния, отдельные нотариальные действия и др.;

в) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления законами субъекта Федерации;

г) вопросов, принятых муниципальными образованиями в соответствии с действующим законодательством к своему ведению самостоятельно.

К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, теплои водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов.

Вся совокупность перечисленных вопросов дает представление об объеме функций органов местного самоуправления. Для реализации этих функций органы местного самоуправления наделяются определенными полномочиями. Таким образом, структура органов местного самоуправления, которые создаются в муниципальном образовании, определяется исходя из тех функций и полномочий, которыми они наделены федеральными и областными законами, уставом муниципального образования и иными нормативными актами.

В ходе экономической и политической реформ существенные изменения произошли в объекте управления. Значительная часть предприятий сферы обслуживания изменила форму собственности. Раньше исполкомы городских и районных Советов, как местные органы государственной власти, взаимодействовали с государственными предприятиями и организациями в производстве для населения товаров и услуг, развитии социальной инфраструктуры жилищно-коммунальной сферы.

Поэтому сегодня общая схема организационной структуры администрации муниципального образования с учетом рассмотренных факторов может выглядеть следующим образом (рис. 18).

Немаловажным является и то, что муниципальные образования сами стали собственниками, но в структуре муниципальной собственности большую часть составляют затратные предприятия и учреждения: жилье, лечебные учреждения и учреждения культуры, образования, спорта и т. п.

Нельзя не заметить и принципиальных перемен в социальной сфере. Например, сегодня одной из актуальных задач не только государства, но и органов местного самоуправления является проблема занятости населения. Таким образом, в новых условиях нужны совершенно иные подходы со стороны органов местного самоуправления к управлению всеми сферами экономической и социальной жизни муниципального образования, что неизбежно отражается в структуре органов исполнительной власти.

Актуален вопрос разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью освободить органы местного самоуправления от исполнения не свойственных им функций. Осуществить это на практике и тем более на новой правовой основе отработать механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении всего комплекса вопросов развития и жизнеобеспечения конкретной территории чрезвычайно сложно.

Рис. 18. Общая схема организационной структуры

администрации муниципального образования

Все вопросы местного значения можно разделить на две группы. Первая группа — вопросы, которые органы местного самоуправления решают самостоятельно. К этой группе можно отнести принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и др. Вторую группу составляют вопросы, являющиеся сферой совместной деятельности государства и местного самоуправления. В первую очередь речь идет об участии органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан на жилище, охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на обеспечение общедоступного образования в муниципальных образовательных учреждениях, охрану общественного порядка.

Следовательно, необходимо определить четкую ответственность за развитие образования и здравоохранения между органами власти.

Еще один аспект работы по разграничению полномочий, который надо иметь в виду. При переподчинении отдельных подразделений прежних администраций государственным органам у местных органов остаются подобные функции. Так, финансовые отделы и управления подчинены субъекту Федерации, но у муниципальных образований есть свой бюджет, свои финансовые отношения с другими субъектами, значит, для управления этой сферой должно быть создано соответствующее подразделение в администрации муниципального образования. И так по многим другим направлениям.

Приведенный перечень обстоятельств не является исчерпывающим. Можно назвать другие: крайне тяжелое финансовое положение, отсутствие достаточной нормативной базы, противоречивость нормативных актов и др., которые нельзя не учитывать при формировании организационных структур органов местного самоуправления, так как по существу — это те объективные условия, в которых им приходится действовать.

Определяя основные функции представительного органа, выделим две позиции из шести, отнесенных в ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» к исключительной компетенции выборных органов:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом — нормотворческая функция;

2) контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления — контрольная функция.

Для того, чтобы нормотворческая деятельность осуществлялась планомерно, целенаправленно и квалифицированно, в представительном органе из числа депутатов создаются постоянные комиссии: финансово-бюджетная, по управлению муниципальным хозяйством, по социальным вопросам и др.

Субъектами муниципального права могут быть как депутатские комиссии, так и отдельные группы депутатов или администрация и ее подразделения, но в любом случае проект нормативного акта перед вынесением на общее обсуждение должен быть обсужден в соответствующей депутатской комиссии.

Исполнение контрольной функции может быть осуществлено тремя путями:

а) созданием специальной депутатской контрольной комиссии, которая будет контролировать исполнение всех принятых решений;

б) путем проведения соответствующих проверок постоянными комиссиями;

в) созданием временных комиссий по конкретным вопросам.

В ряде муниципальных образований в выборных органах создаются президиумы или советы, куда входят председатель, его заместитель и руководители комиссий. Подобные органы действуют как совещательные и могут быть полезны при планировании работы, при выработке общей стратегии по важнейшим вопросам жизнедеятельности муниципального образования.

В решении местных задач многое могут делать территориальные органы общественного самоуправления (ТОС).

ТОС — это составная часть системы местного самоуправления, которое осуществляется на части территории местного сообщества. Только тогда, когда люди поймут, что они сами могут улучшить окружающую их среду и будут иметь возможность делать это, наша жизнь изменится к лучшему. А ТОС, как одна из форм осуществления власти народом, способна выполнить такую задачу.

В соответствии с п. 1 ст. 27 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

С ними должны считаться все властные структуры и хозяйствующие субъекты, расположенные на территории действия ТОС, для чего необходимо законодательно закрепить правовой статус ТОС и его органов.

Правомочия и правоотношения ТОС первоначально были урегулированы Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.). В связи с принятием новой Конституции, закрепившей разделение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и самостоятельность местного самоуправления, а также ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» возникла насущная необходимость урегулировать:

правовой статус органа и выборного лица ТОС;

порядок регистрации органов ТОС;

ответственность органов и выборных лиц ТОС.

Но кроме правового закрепления функций ТОС важно разрешить и ряд проблемных вопросов, влияющих на всю деятельность местной общины. Основная проблема, от разрешения которой зависят как сама структура ТОС и возможность правильного функционирования, так и возможность найти конкретные ответы на другие немаловажные вопросы, — это правовая природа органа территориального самоуправления.

В настоящее время многие субъекты РФ и муниципальные образования приняли собственные нормативные акты о ТОС. В этих актах они совершенно по-разному подходят к вопросу о территориальном общественном самоуправлении. Например, в законе Ставропольского края, нормативных актах городов Мурманск, Тверь, Калининград органы ТОС являются частью системы местного самоуправления, а в законе Ярославской области, положении г. Екатеринбурга органы ТОС являются общественными объединениями.

Последние сформированы как общественные организации, объединяющие граждан-соседей по интересам.

В то же время органы ТОС, сформированные населением, исходя из определенной, заранее установленной процедуры волеизъявления и наделенные полномочиями выступать от лица всего территориального сообщества, имеют некоторые властно-распорядительные функции при решении делегированных задач органов местной власти. Такой тип организации получил наибольшее распространение и является более приемлемым для осуществления демократических принципов государства в обеспечении прав самореализации личности.

В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ТОС является формой осуществления населением местного самоуправления наряду с такими формами, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления.

Кроме того, ТОС имеет следующие отличительные признаки:

представительный характер — орган ТОС — представляет интересы всех жителей микрорайона, создается в выборном порядке;

территориальный принцип организации и деятельности — действует только на части территории муниципального образования, в то время как самое малое (по территориальному принципу) местное общественное объединение действует на территории всего муниципалитета.

Следовательно, ТОС является формой осуществления местного самоуправления, а органы ТОС являются составной частью системы местного самоуправления и призваны обеспечивать развитие инициативы и расширение возможностей самостоятельного решения вопросов социально-экономического развития соответствующей территории, укрепление гарантий реализации прав и свобод граждан.

Существующая законодательная база обеспечивает органы территориального общественного самоуправления всеми перечисленными признаками, а, следовательно, есть еще одно подтверждение тому, что органы ТОС входят в общую систему местного самоуправления, а не являются одним из субъектов системы общественных формирований.

Признав орган ТОС входящим в систему местной власти, в будущем, возможно, целесообразно обеспечить формирование представительного двухпалатного органа местного самоуправления, в нижнюю палату которого войдут депутаты, избранные по одномандатным округам. Верхнюю же палату составят представители органов ТОС по норме представительства в соответствии с Уставом муниципального образования. Такая структура представительного органа позволит более полно учитывать мнение большинства населения при принятии решений (представители ТОС лучше знают проблемы своей общины), которые гораздо быстрее будут донесены до населения и более доходчиво им разъяснены.

Как видно, пока делаются первые шаги по переходу от представительной демократии к демократии участия. А это, как показывает опыт развитых стран, требует новых форм взаимодействия с жителями, более активной деятельности депутатов с избирателями, чтобы добиться их согласия, понимания, поддержки, соучастия.

Новый тип демократии — демократия участия — предоставляет больше возможностей для самореализации творческого потенциала каждой личности. В этом — главное условие устойчивого развития местного сообщества.

Вопросы для повторения

1. Система органов местного самоуправления.

2. Организационные модели местного самоуправления.

3. Территориальное общественное самоуправление.

Вопросы для обсуждения

1. Какая организационная модель местного самоуправления больше всего подходит для России?

2. Что относится к вопросам местного значения?

3. Каковы пути совершенствования работы органов местного самоуправления?