2. современные особенности зарубежных концепций национальной безопасности

2. современные особенности зарубежных концепций национальной безопасности

В течение всего периода после Второй мировой войны обеспечение международной безопасности основывалось на соблюдении всеми государствами общепризнанных принципов и норм международного права, исключающих решение спорных вопросов и разногласий между ними с помощью силы или угрозы силой. Но с марта 1999 г. в результате агрессивного нападения США и НАТО на Югославию этот миропорядок перестал существовать. Эта агрессия наглядно продемонстрировала готовность США и НАТО отныне по собственному усмотрению, не обращая внимания на ООН и международное право, силой оружия навязывать суверенным государствам свой вариант разрешения любой кризисной ситуации, в том числе искусственно создаваемой. Агрессия в Косово, военная операция США и Великобритании в Афганистане наглядно показали всем государствам, не желающим в чем-то действовать по указке США, что отныне отстаивать свои интересы они смогут, опираясь только на собственные силы и обладая соответствующим потенциалом сдерживания.

Это осознание издержек многополярного мира уже вызвало новую волну роста вооружений во многих странах и несомненно увеличит число государств, стремящихся создать собственное ядерное оружие или другие виды оружия массового поражения.

Пока человечество не откажется от использования вооруженной борьбы как метода разрешения противоречий невозможно обеспечить подлинную национальную безопасность, опираясь, конечно, на всю совокупную мощь государства. Безусловно, это не так просто, поскольку только для определения понятия «агрессия» ООН потребовалось более двух десятилетий. Но, очевидно, что обеспечить национальную безопасность можно будет не путем единообразия форм демократии и экономики по американскому или иному образцу, а только добившись единства в подходах к проблемам обеспечения национальной безопасности.

Структура системы обеспечения национальной безопасности США сложилась в 40-х гг. и, хотя в последующем она подвергалась многочисленным реорганизациям, суть ее не претерпела принципиальных изменений вплоть до сегодняшнего дня. В то же время анализ тенденций в строительстве и функционировании этой системы имеет важное значение при анализе аналогичных проблем у нас.

Главным звеном системы обеспечения безопасности США является президент страны. Его полномочия определены Конституцией США и законодательством страны. Президент — глава государства, т. е. единственное лицо, представляющее народ и правительство США. Он главнокомандующий вооруженными силами и может их использовать так, как считает необходимым для защиты национальных интересов. Он главный дипломат и отвечает за состояние отношений США с другими странами. Он глава исполнительной власти и осуществляет практическое руководство деятельностью правительства. Отсюда следует, что конституционное положение президента определяет его позиции как главного действующего лица в принятии решений в области национальной безопасности.

В США предпринималось несколько попыток ограничить власть президента. Наиболее серьезная из них связан с принятием Закона «О военных полномочиях» 1973 г., однако основной тенденцией остается концентрация власти на исполнительном уровне.

При выработке политики президент полагается на ряд исполнительных органов с точки зрения получаемой информации и консультаций. При реализации политических решений он также полагается на исполнительные органы. Важное место в системе национальной безопасности США отводится государственному департаменту, официально отвечающему за руководство внешней политикой страны.

В процессе принятия решений по вопросам национальной безопасности играют определенную роль также формально независимые, а фактически тесно связанные с государственным департаментом такие учреждения как Агентство международного развития (создано в 1961 г.), Информационное агентство США (создано в 1953 г.), преобразованное в Агентство международных связей (в 1978 г.), Агентство по контролю над вооружением и разоружением и т. д.

Создание системы обеспечения национальной безопасности после Второй мировой войны в целом привело к снижению роли государственного департамента в определении внешней политики ввиду появления новых действующих лиц — Министерства обороны и Центрального разведывательного управления (ЦРУ).

Министерство обороны США — самое крупное учреждение в федеральной бюрократии страны. Оно было создано как национальное военное ведомство в соответствии с Законом «О национальной безопасности» 1947 г. и переименовано в Министерство обороны в 1949 г.

Министр обороны является главным помощником президента по всем вопросам, относящимся к обороне, он определяет «общую политику и программы» военных ведомств. Вместе с президентом министр обороны составляют военное руководство страны.

Функционально под контролем министра обороны действуют три бюрократические структуры: аппарат министра, объединенный комитет начальников штабов и министерства видов вооруженных сил.

Аппарат министра обороны обеспечивает деятельность министра, который по закону есть гражданское лицо. В аппарат входят до восьми гражданских помощников. Наиболее важными являются два бюро аппарата, имеющие прямое отношение к сфере безопасности, — по делам международной безопасности и по политике международной безопасности. Они отвечают за формулирование и координацию позиций министерства по международным политическим, военно-политическим и экономическим вопросам. Появление этих бюро означало усиление влияния министерства обороны в области, где ранее монопольно господствовал государственный департамент — во внешней политике.

Объединенный комитет начальников штабов (ОКНШ) стоит во главе второй бюрократической структуры министерства обороны. Начальники штабов — непосредственно военные советники президента, Совета национальной безопасности и министра обороны. ОКНШ состоит из председателя, начальников штабов армии, ВМС и ВВС. Комендант морской пехоты также посещает практически все заседания и с 1978 г. стал полноправным членом ОКНШ. Работа комитета начальников штабов обеспечивается его организацией, наиболее важную часть которой составляет объединенный штаб.

Министерства различных видов вооруженных сил составляют третий уровень организаций в рамках министерства обороны. Министерства армии, ВМС (включая морскую пехоту) и ВВС имеют своих министров (гражданских лиц), несущих ответственность перед министром обороны. Эти министерства определяют силы, оружие и возможности, которые будут в наличии для реализации национальной военной стратегии. За исключением председателя, члены ОКНШ являются одновременно высшими военными офицерами видов вооруженных сил и отвечают за выполнение военных задач.

Разведывательное сообщество США обеспечивает в системе обеспечения национальной безопасности сбор, анализ и интерпретацию информации из внешних источников, относящейся к безопасности страны. Организационно компоненты разведывательного сообщества находятся в различных ведомствах и службах правительства: ЦРУ в исполнительном бюро президента, военные разведывательные службы — в министерстве обороны, бюро разведки и исследований — в государственном департаменте. В разведывательном процессе участвуют также соответствующие подразделения ФБР, министерства финансов и министерства энергетики.

Особое положение в системе американской разведки занимает ЦРУ. Созданное как раз на основе закона о национальной безопасности 1947 г., ЦРУ несет две основные функции: консультировать совет национальной безопасности в отношении разведывательной деятельности, осуществляемой ведомствами правительства США и координировать всю политическую, экономическую и научно-техническую информацию, добываемую за рубежом. Директор ЦРУ является одновременно директором центральной разведки, т. е. номинальным координатором всего разведывательного сообщества. В целях координации при директоре ЦРУ функционирует национальное бюро внешней разведки, известное как штаб разведывательного сообщества США.

На ЦРУ приходится около 15\% общего разведывательного бюджета и личного состава разведывательного сообщества. Самыми крупными в этом плане являются военные разведывательные службы и прежде всего разведывательное управление министерства обороны (РУМО). РУМО было создано в 1961 г. для координации деятельности и консолидации информации военной разведки видов вооруженных сил.

Важную роль в системе разведки играет Агентство национальной безопасности, выполняющее задачи вскрытия сетей связи иностранных правительств и обеспечения безопасности своих сетей.

Роль бюро разведки и исследований государственного департамента довольно скромная в сообществе. Его задачи — разведывательные сообщения на основе дипломатических телеграмм или информации из других ведомств.

Подразделения министерства энергетики осуществляют слежение за атомными испытаниями в других странах и предоставляют оценку состояния дел в ядерной области за рубежом.

Возрастающее влияние международных экономических и политических проблем на национальную безопасность США привело к увеличению числа правительственных организаций, участвующих в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности. Особенно возросло влияние министерства финансов.

Активную роль в экономических вопросах, относящихся к национальной безопасности, начинает играть министерство торговли. В его рамках в 1972 г. создана администрация внутриамериканского и международного бизнеса, целью которого является содействие и координация экспорта и деятельности за рубежом.

Важной фигурой в разработке политики национальной безопасности стал помощник президента по национальной безопасности. Он выполняет три основные функции — координатора политики, политического аналитика и советника президента. Каждая из этих функций является важным источником влияния в системе обеспечения национальной безопасности.

Роль политического координатора — это формальная база для влияния советника на национальную безопасность. Эта функция непосредственно вытекает из Закона «О национальной безопасности» 1947 г. Сложность и разнообразие проблем, стоящих перед президентом, требуют системы принятия решений, которая может эффективно интегрировать деятельность различных организаций, вовлеченных в систему национальной безопасности.

Роль политического аналитика вытекает из позиции помощника по национальной безопасности как координатора межведомственного процесса и из необходимости не допустить, чтобы президент принял решение, основанное на ложном или неправильном анализе. Помощник по национальной безопасности несет ответственность за то, чтобы все организации, вовлеченные в процесс, имели возможность дать свое заключение и чтобы были внесены и рассмотрены все различные альтернативы.

Наиболее важная роль помощника — роль личного советника президента. У него есть два важных преимущества над другими членами аппарата национальной безопасности: близость к президенту и конституционная независимость.

Как президентский советник помощник по национальной безопасности имеет прямой доступ к президенту по различным проблемам, относящимся к вопросам национальной безопасности.

Для сведения воедино разнообразных интересов различных ведомств в систему национальной безопасности США встроен специальный механизм — Совет национальной безопасности (СНБ). СНБ занимает важное место в системе исполнительной власти.

Наиболее значительными тенденциями в создании и функционировании системы обеспечения национальной безопасности США в целом являются централизация процессов выработки при децентрализации отдельных аспектов и функций и передаче возможности принятия решения по ним в соответствующие ведомства. При этом развитие тенденций шло следующим образом. До конца 60-х гг. единственной тенденцией было усиление централизации как в целом в системе национальной безопасности, так и в ее отдельных компонентах. С начала 70-х гг. централизованными в рамках всей системы безопасности остались наиболее важные решения. В то же время в этот период некоторые ведомства вновь стали нести ответственность за принятие решений и их реализацию по отдельным вопросам.

Окончательного ответа на вопросы о том нужно ли централизовать или децентрализовать процесс выработки политики национальной безопасности; до какого уровня приемлема централизация функции между ведомствами или внутри них в случае их децентрализации и другие практика пока не дала. Основными факторами в решении этих вопросов остаются восприятие высшим руководством государства функционирования существующей структуры, оценка характера международной обстановки и конкретный оперативный стиль президента.

Важной тенденцией в США представляется расширение числа организаций, включаемых в систему обеспечения национальной безопасности за счет ведомств, не имеющих прямого отношения к внешнеполитическим и военным аспектам безопасности. В этом проявляется новое понимание безопасности, включение в это понятие не только военных, но и экономических и частично социальных проблем.

Чрезмерное множество ведомств, причастных к проблемам обеспечения национальной безопасности, после трагических событий 11 сентября 2001 г. вынудило руководство США создать новый орган — Бюро внутренней безопасности для координации деятельности более 70 ведомств системы обеспечения национальной безопасности.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1. Что понимается в США под термином «национальная безопасность»?

2. Каковы особенности американского подхода к проблеме национальной безопасности?

3. Какова структура американской системы обеспечения национальной безопасности?

ЛИТЕРАТУРА

1. Жинкина И.Ю. Стратегия национальной безопасности президента США Б.Клинтона. М., 1997.

2 Жинкина И.Ю. Стратегия безопасности России: проблемы формирования понятийного аппарата. М., 1995.

3. Политика администрации Б. Клинтона в области национальной безопасности. М.,1996.

©ПрохожевА.А.,2002