25.2.наследие советского территориального планирования

25.2.наследие советского территориального планирования

Достижения и просчеты планового развития регионов в СССР. Финансовый механизм территориального регулирования.

Осуществленные за советский период в неразрывной связи с индустриальным переустройством экономики коренные сдвиги в размещении народного хозяйства, масштабах и структуре социально-экономического развития регионов нашли наглядное выражение:

• в пятикратном (с 4 до 22\%) увеличении доли восточных районов (Сибирь, Казахстан и др.) в промышленном производстве страны. Благодаря широкому освоению природных богатств значительно приросла территория нового размещения и развития хозяйства, возросло экономическое и оборонное могущество государства и повысилась производительность общественного труда;

• в полном обновлении материально-технической и организационной базы старопромышленных районов (Центр, Северо-За-пад, Донбасс и др.), получивших современную индустриальную специализацию и многократно умноживших масштабы хозяйства, в результате чего они смогли внести решающий вклад в 200-кратное приращение индустриального потенциала СССР;

• в создании по всей стране 100 млн новых рабочих мест в городских, в основном промышленных, отраслях (рост 8,6 раза при увеличении населения в 1,8 раза), что, наряду с обеспечением полной занятости и ликвидацией аграрного перенаселения и безработицы, послужило важнейшим условием быстрого экономического роста и повышения народного благосостояния;

• в увеличении количества городов основных центров экономического и культурного прогресса с 709 в 1926 г. до 2200 в 1990 г. (в том числе с числом жителей от 100 тыс. с 31 до 291) и удельного веса городского населения с 18 до 66\%;

• в невиданном хозяйственном и культурном подъеме всех союзных и автономных республик на основе рационального территориального разделения труда, когда, например, темпы промышленного роста у многих из них в несколько раз превышали среднесоюзные, в результате чего было ликвидировано их фактическое неравенство и успешно решалась проблема выравнивания территориальных уровней хозяйственного и социального развития (разрыв между экономическими районами по производству промышленной продукции на душу населения сократился с 38 раз в 1926 г. до 3 раз в 1980 г.);

• в приближении промышленности к источникам сырья, топлива, трудовым ресурсам и районам потребления продукции, формировании рациональной специализации и комплексного развития хозяйства регионов, сокращении и ликвидации излишне дальних, встречных и других неоправданных межрайонных связей, что принесло стране огромную экономию затрат общественного труда, обеспечило рост внутреннего накопления и повышение уровня жизни народа, послужило важным условием укрепления обороны страны.

Формирование новой территориальной структуры народного хозяйства, сопровождавшее радикальные преобразования материально-технической базы, форм собственности и социального состава населения, активно способствовало упрочению общественного и государственного строя Советского Союза, а затем послужило одной из важнейших материальных основ реформирования постсоветской экономики.

Крупнейшие по размаху, не имеющие аналогов в мире территориальные преобразования в СССР пришлись в основном на два непродолжительных периода — довоенной индустриализации и послевоенного восстановления.

Непримиримые критики «прошлого наследства» при всем желании не могут опровергнуть такие реальности, обусловленные потенциалом и размещением советской экономики, как высочайшие темпы и огромные масштабы промышленного развития и капитального строительства в большинстве регионов СССР, как решающая роль своевременно созданной промышленной базы Востока в победе над германским фашизмом, как фактически полное (свыше 90\%) распространение у нас рабочих мест, созданных по всей стране в годы советских пятилеток, как почти 100\%-ная доля в огромной приватизированной собственности основных фондов, введенных повсеместно в советское время, и так далее и тому подобное. Эти факты становятся еще более значимы, если учесть, что плановая экономика СССР насчитывала 62 года (с 1928 г.), а рыночная дореволюционная в России, где и в помине не было подобных преобразований, 56 лет (с 1861 г.), т. е. почти столько же. Недоверие некоторых к статистическим колонкам может быть рассеяно хотя бы сравнением экономико-географических карт царской России и СССР Драматизм осуществления масштабных планов ускоренного создания мощной мобилизационной экономики СССР, включая новое размещение производительных сил, проявился в жестком, репрессивном подавлении десятков тысяч идейных оппозиционеров и их сторонников (в том числе ученых, инженеров, плановиков, проектантов), активно противодействовавших этому курсу. Но победа последних, неизбежно чреватая поражением СССР в величайшей из войн, стоила бы жизни десяткам миллионов людей.

Вместе с практикой территориального регулирования совершенствовалась его методология, построенная на органическом сочетании научных теорий территориального разделения труда и общественного воспроизводства. Теоретическим фундаментом проектировок служила система закономерностей, принципов и факторов планового размещения и регионального развития производства. Среди упомянутых закономерностей традиционно выделялись: более равномерное (а не «равномерное») размещение производительных сил; последовательное приближение промышленности к энерго-сырьевым источникам и районам потребления продукции; рациональная хозяйственная специализация и комплексное (а не «всестороннее») развитие экономических районов; быстрый подъем хозяйства и культуры восточных районов и национальных образований, и другие. При этом на каждом последующем этапе эти объективные особенности территориальной структуры экономики приобретали качественно новые черты.

Улучшались методы планирования, начиная с определения ведущего звена, приоритетов экономики (отраслей, регионов) и кончая комплексным и системным подходом к разработке территориальных планов. Линия на комплексное, гармоничное развитие республик и областей, оптимизацию структуры их хозяйства на базе правильной специализации и интеграции, всемерное использование экономичных производственных ресурсов территорий (посредством развернутой системы плановых заданий и расчетных показателей) неизменно проводилась во всех территориальных планах, давая весомый хозяйственный и социальный эффект.

При составлении планов первой, а затем других пятилеток широко применялся конструктивный метод последовательных (вариантных) приближений к оптимуму (постадийная увязка проектировок по всей территориально-отраслевой системе и ее отдельным элементам). Всегда практиковались вариантная проработка планов, метод экспертных оценок и особенно — балансовый метод (ряд балансовых прикидок содержался еще в плане ГО-ЭЛРО). С конца 30-х годов сложилась традиционная форма материальных и других территориальных балансов, а с 60-х — разрабатывались также межотраслевые. Порайонные балансы рассчитывались постоянно, межрайонные — периодически, позволяя улучшать планирование размещения отраслей, комплексного развития районов и межрайонных связей. Последовательно совершенствовались методы оценки экономической эффективности хозяйства, а в последние советские десятилетия оптимизационных расчетов (с применением экономико-математических моделей многоступенчатой оптимизации развития и размещения производства и др.).

Задачам обоснования территориального разреза отраслевых и комплексных районных планов отвечала система плановых (директивных) и расчетных показателей (производства, капитального строительства, титульные списки строек и проектно-изыска-тельских работ, социальной сферы, натуральные и стоимостные, количественные и качественные характеристики).

Становление СССР как великой индустриальной державы неразрывно связано с политикой размещения производительных сил. И на этом пути достигнуты бесспорно выдающиеся успехи. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на допущенные при территориальном регулировании серьезные просчеты и недоработки.

В период индустриализации при остроте проблемы внутреннего накопления и жестких сроках капитального строительства, сужении возможностей использования хозрасчета и расширении сферы командного управления допускались частые корректировки планов, делавшие их излишне напряженными и во многом нереальными (например, программа строительства заводов черной металлургии в первой пятилетке). В планах и проектах не всегда должным образом учитывались технико-экономические факторы размещения отраслей.

В довоенных перспективных планах переоценивались возможности развития в европейских районах крупных алюминиевых заводов, химических комбинатов, других энергоемких предприятий и целых промкомплексов — в Подмосковье (Бобрики), на Украине (Запорожье), в Поволжье (Куйбышев) и др., не учитывалось, что в перспективе они превратятся (как это произошло) в гиганты с большим потреблением дефицитного в этих районах топлива. Возможность использования массового труда заключенных (особенно в районах Крайнего Севера) привела к созданию там крупнейших, не имевших аналогов промышленных центров (Норильск, Магадан и др.), функционирование которых в нормальных условиях сильно затрудняется и удорожается тяжелыми климатическими и транспортными условиями. Игнорировались вопросы экологии.

Хотя уже были разработаны надежные методы комплексной оценки экономической эффективности хозяйственных мероприятий, целесообразность выбора мест дислокации предприятий в проектах нередко определялась односторонне в основном по величине транспортных издержек (Сталинградский тракторный завод и др.). С запозданием, только в третьей пятилетке был поставлен вопрос о планировании комплексного развития хозяйства всех экономических районов. Это вызывалось ростом чрезмерно дальних и встречных перевозок грузов: донецкий уголь в середине 30-х годов завозился на Урал и даже в Сибирь, Среднюю Азию и на Дальний Восток, металл с Юга — в Восточную Сибирь и на Дальний Восток и т. д.

С середины 60-х годов, в том числе в «застойный» период (с 70-х годов), как и прежде, были достигнуты положительные результаты в развитии территориальной структуры единого народнохозяйственного комплекса, однако им сопутствовали и крупные просчеты.

Широко распространенные ведомственность и местничество, низкий уровень исполнительской дисциплины (многие методические требования игнорировались), неотработанность функций и организационной структуры «размещенческого» и регионального планирования, непоследовательность внедрения новых идей и предложений, отсутствие (в отличие от первых пятилеток) их широкого общественного и профессионального обсуждения и особенно низкая эффективность хозяйственного механизма не способствовали успехам в этой области.

Министерства не выполняли указаний директивных органов об учете в проектах планов предприятий предложений союзных республик и местных органов, а последние не обладали необходимыми правами и средствами воздействия на ведомства. В результате. происходило нарушение территориальных пропорций, возникли крупные недостатки в специализации, комплексном развитии, охране окружающей среды, экономических связях регионов, что снижало эффективность территориального регулирования.

Это отрицательно влияло, в частности, на решение такой важной проблемы, как пропорциональное развитие европейских и восточных районов. В 1971-1985 гг. темпы роста производства в промышленности Востока только чуть превышали среднесоюзные и были значительно ниже предусмотренных пятилетними планами (фактическое увеличение 250\% против планового -306\%).

В погоне за «нефтедолларами» чрезмерно форсировались добыча и экспорт нефти и газа, развитие добывающих районов, тогда как наукоемким, высокотехнологичным отраслям обрабатывающей промышленности не уделялось должного внимания, что усиливало технико-экономическое отставание страны от Запада.

Несмотря на принимавшиеся решения об ускоренном развитии энергоемких отраслей в восточных районах и резком ограничении их роста в Европейской части, за указанные 15 лет свыше 75\% прироста выплавки чугуна в стране и 83\% прироста производства синтетических и искусственных волокон, пластмасс и смол дали топливодефицитные европейские районы. Объем транспортировки сюда топлива с востока возрос в 9 раз, намного превысив общее увеличение промышленного производства. Миннефтехимпром, Минчермет СССР, другие ведомства продолжали наращивать мощности высоко-, теплои электроемких предприятий в европейских районах, где все более ощущался недостаток эффективных топливно-энергетических ресурсов (Белоруссия, Центральный, Центрально-Черноземный, Поволжский районы и др.).

Длительное время не происходило положительных сдвигов и в размещении машиностроения. За 10 лет (с 1970 по 1980 г.) доля продукции, выпускаемой в Европейской части страны (90\%), практически не изменилась. Более того, в металлоемких отраслях машиностроения (энергетическое, тяжелое и транспортное) эта доля неоправданно повысилась, а в трудоемких (приборостроение и электротехника) необоснованно снизилась. Несмотря на возросшую долю Сибири в потреблении химического, нефтехимического и энергетического оборудования, удельный вес макрорегиона в его производстве увеличился очень незначительно.

Предусматривая в программе капитального строительства преимущественное размещение трудоемких производств в Сибири при явной недостаточности кадров, министерства не учитывали напряженный баланс трудовых ресурсов и повышенные затра ты на их обустройство, а также большой и постоянно увеличивающийся порожний вагонопоток с запада на восток на железных дорогах. При таком положении выгоднее было завозить туда некоторые виды продукции трудоемкого изготовления (машины, ткани, обувь и т. д.) вместо перемещения новых работников с семьями и создания соответствующей социальной инфраструктуры. Во многих регионах сильно обострилась экологическая обстановка.

Финансовый механизм советского территориального планирования действовал в основном в двух направлениях: 1) прямые вложения из союзного и республиканских бюджетов в экономику регионов (на строительство и реконструкцию предприятий, в инфраструктуру и т. д.); 2) бюджетное регулирование — отчисления от доходов государственного бюджета (передаваемых для выполнения народнохозяйственного плана по подведомственному сектору экономики) в нижестоящие бюджеты (союзно-республиканские, областные и т. д.) в дифференцированных процентах от суммы поступлений дохода (налога) на данной территории; такой способ сбалансирования доходов и расходов нижестоящих бюджетов заинтересовывал каждый территориальный орган власти в выполнении плана общесоюзных государственных доходов (налогов).

Главными источниками средств для бюджетного регулирования служили налог с оборота, подоходный налог с населения и некоторые другие. В случаях, когда бюджет союзной республики или местного совета не мог быть сбалансирован (в основном не хватало средств на социальные расходы) даже при передаче ему всей суммы доходов, поступающих на его территории, выделялась дотация из государственного бюджета. Из-за пониженного уровня социально-экономического развития хронический дефицит, требующий больших финансовых вливаний из центра, испытывали бюджеты Казахстана и республик Средней Азии.