2.1.1. развитие начал самоуправления в эпоху средневековья (xvi — середина xvii вв.)

2.1.1. развитие начал самоуправления в эпоху средневековья (xvi — середина xvii вв.)

Изучение происхождения и сущности местного самоуправления, как и всякой общественной предельно сложной системы, следует начинать с определения и анализа той начальной стадии, когда она возникает и проявляет свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки.

Историки, юристы, географы не пришли к единому мнению о времени зарождения самоуправления в российских городских и сельских общинах. Одни вели отсчет российского городского самоуправления с рубежа XI—XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик — Новгорода и Пскова. Они считали вече (от старославянского «вет» — совет) органом народной власти, народоправства (в монографии Н.И. Костомарова «Северорусские народоправства» этот взгляд нашел особенно яркое выражение). Другие же (например, М.Н. Тихомиров, С.В. Юшков) видели в народном вече атрибут феодальной государственности.

Не вдаваясь в суть дискуссий по вопросам определения формы государственного устройства Новгорода, Пскова и других вечевых городов и выявления в них роли местного самоуправления (над этой проблемой трудится не одно поколение историков, юристов, литераторов), исходя из целевой установки настоящей работы выделим лишь следующие узловые моменты.

Первые идеи об общественной самостоятельности идут именно из Новгорода или новгородских владений, и первые внешние формы самостоятельности первоначально берутся оттуда же (вече, сложившаяся система избираемых и сменяемых по воле вече должностных лиц, возникновение волостей, пригородов, городских концов, погостов и т.п.).

Смешение новгородцев с общей массой русского населения в определенной степени помогло новгородским идеям проникнуть в другие русские области. И -все же анализ эпохи развития вечевых республик показывает, что ее, по-нашему мнению, не следует брать за начало, за некую точку отсчета цикла российского местного самоуправления.

В Новгородской феодальной республике, просуществовавшей более шести веков, достигшей расцвета своего развития в последней трети XIII в. и павшей в XV в. в борьбе с московскими великими князьями в ходе образования централизованного русского государства, отдельные элементы местного управления были органически вплетены в «ткань» государственных (республиканских) учреждений. Местные дела, местные потребности и интересы были растворены в общегосударственных. Даже наличие относительно автономных концов в вечевых городах, а также относительно самостоятельных пригородов придавало городам характер федераций. Поэтому местное самоуправление как разновидность управления вообще еще не успело «отщепиться» от государственного. Оно еще не было осязаемо воплощено в тех или иных организациях, структурах, которые можно было бы считать относительно автономными единицами территориального самоуправления.

Начальный этап зарождения российского самоуправления в истинном смысле этого слова связывается с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. Именно с этого времени началось развитие его ростков, отдельных элементов. Возможности для этого создали в корне изменившиеся социально-экономические предпосылки.

К середине XVI в. в Московской Руси в основном закладывались основы государственного устройства, которые советские обществоведы определяли как сословно-представительную монархию. Русское государство представляло собой объединение земель без строгой вертикальной схемы «центр — периферия». Местные органы власти имели достаточно высокую степень автономии. Вместе с тем каждый подданный принадлежал к определенному сословию и исполнял свои обязанности — государственные службы, или тягла. Совокупность этих сословий государства — служилых и тяглых — составляла обобщающее понятие «вся земля». Существенное значение имело взаимодействие верховной власти и сословий посредством сословно-представительных учреждений — «советов всея земли» — земских соборов и челобитной деятельности.

Удельная система управления была отражением господствовавшей на Руси экономической системы. Наместники и волостели были «натуральной» администрацией, вполне соответствовавшей натуральному хозяйству.

В течение XVI в. происходило отделение городского общества от сельского. Стали образовываться особые разряды городского населения, различные по своей службе, иногда со своими правами. Рядом с посадскими видное место заняли ратные люди, появились приказные люди, из среды посадских выделились бобыли и т.п. Города стали превращаться в островки ремесла и торговли в безбрежной сельскохозяйственной округе. Посадское население городов поддерживало притязания великого князя в Москве на ограничение прав крупных феодалов в городах. Купцы, ремесленники, горожане в целом более всего были заинтересованы в порядке, спокойной возможности производить и торговать. Можно сказать, что на Руси XVI в. уже наметился некий союз центральной власти и горожан, характерный для Западной Европы того времени, где складывался союз королевской власти и буржуазии. В свое время советский историк, академик М.Н. Тихомиров выдвинул и обосновал тезис о причинах возникновения и развития русских городов. «Настоящей силой, вызвавшей к жизни русские города, писал он, было развитие земледелия и ремесла в области экономики, развитие феодализма — в области общественных отношений».

В первой половине XVI в. постепенно формируется в общественный класс поместное дворянство, которое как бы замещало боярство, быстро теряющее свои позиции.

Экономическое развитие Московской Руси непосредственным образом отразилось и на местном управлении XVI в.

В мировой практике того времени складывались два способа управления территориями государственных образований:

1. Децентрализаторский, когда большую роль играют местное управление и самоуправление, представители которого выбираются населением. Отчасти и то, и другое контролируются центральными властями.

2. Централизаторский — сверху донизу всеведущая, всепроникающая административная власть, которая всячески ограничивает местное управление и самоуправление. Русь, начиная с Ивана Грозного, уверенно пошла вторым путем. Вместо старого патриархального управления, рассчитанного на небольшие владения, цари начали создавать совершенно новый, разветвленный самодержавный аппарат власти, пронизывающий все государство. Постепенно центральные власти стали подминать, сокрушать старинные вольности, которыми обладали города и различные территориальные образования. Начавшись с закона о Юрьевом дне (1497 г.), в стране в течение всего XVI в. нарастало закрепощение крестьян, которое и завершилось в середине XVII в. Самодержавная сверхцентрализация и крепостное право сказались самым непосредственным образом на формировании и развитии российского местного управления и самоуправления.

В XV—XVI вв. на Руси все большее распространение получает такое территориально-политическое образование, как земство, т.е. власть, исходящая от земли, от народа. В период образования централизованного государства термин «земский» носил скорее характер общегосударственный, а не местный, но постепенно земство стало восприниматься как местное сообщество с присущими ему местными интересами и нуждами.

В XVI в. начала формироваться такая ключевая административно-территориальная единица, как уезд. Именно с историей развития уездной формы территориальной организации общества неразрывно связана история всего российского самоуправления.

Уезд изначально формировался из пригородов или воссоединяемых с Российским государством земель по мере освобождения их от монгольского ига. Отсюда шло и неравенство уездов, и различие в их наименовании — «уезд», «земля», «царство». Эти земли постепенно расчленялись на отдельные части и выделялись в административно-территориальные единицы — волости. Создавались также особые единицы — станы, погосты, трети, четверти. К концу XVI в. уезд по своей значимости «перевешивает» более крупные единицы (земли) и более мелкие (волости). Границы уездов уже определялись государственными специалистами — межевиками.

Волость в то же время сохранялась как основная хозяйственная единица, особенно на Севере, где большинство населения составляли свободные, черносошные крестьяне. Необходимо подчеркнуть, что на протяжении столетий все функциональное многообразие российской общины было подчинено главной цели — коллективному выживанию в суровых природно-климатических условиях. Исторически сложилось так, что, наряду с поместьями и вотчиной, сельская община — волость была признана низовой территориально-административной ячейкой и стала частью государственного организма, обладавшей самоуправлением и известным комплексом публично-правовых функций. В рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборотом, сенокосами, с общим выпасом скота и т.п. Волость играла решающую роль в раскладе оброка, налогов и повинностей и сборе их. Именно на волости держалась сложная громада фискальной организации, и через нее последняя доходила до каждого плательщика. Круговая порука волощан обеспечивала государственный интерес фиска.

Таким образом, к середине XVI в. в Российском государстве сформировались самые важные территориальные сообщества для устройства местного самоуправления: города, волости и уезды.

Однако, старая система наместничьего управления городами и волостями (наместник, назначенный великим князем, являлся представителем верховной власти, управлял городом, волость возглавлял волостель), основанная на кормлении (управитель кормился в буквальном смысле слова за счет управляемого населения), не соответствовала новым условиям. Наместники и волостели (кормленщики) несли лишь гражданскую ответственность перед управляемыми местными обществами, но не государственную ответственность перед центром, что привело к децентрализации власти. Московское правительство сознавало необходимость проведения реформ, ибо сохранение сложившихся порядков стало угрожать безопасности всего государства.

Реформы проводились с момента самостоятельного правления царя Ивана IV (1547 г.) и до его смерти (1584 г.). Главная цель реформ — укрепление молодого централизованного государства и усиление режима личной власти.

Важнейшим указом для земских преобразований Ивана IV был «Приговор царский о кормлениях и о службах» (1555—1556 гг.).

Земская реформа, целью которой было обустройство возникающего Московского государства, определила три характерные черты земства:

1. Земское устройство впервые получило юридическое определение. Отмена кормлений приводила к повсеместному учреждению земских властей (земские органы действовали, как правило, в границах волостей). Земское устройство, однако, не послужило исходным пунктом для развития и упрочения земской самостоятельности. Оно явилось, лишь новой формой децентрализации бюрократического управления, главным образом, в области податной и судопроизводства. Сущность земского управления XVI в. состояла не столько в праве обществ «ведать местные земские дела», сколько в обязанности исполнять известные общегосударственные, приказные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государственному делу». Это был особый род государственной службы, новая земская повинность, возложенная на тяглое население. Следует напомнить, что сельское и городское население в Московской Руси объединялось под общим названием «тяглых людей». Подобно тому, как «служилые» обязаны были не выезжать из московских пределов и служить, крестьяне и горожане «тянули тягло», — т.е. несли бремя денежных и натуральных повинностей.

Города как бы покупали у правительства право на самоуправление путем обязанности ежегодно платить в казну особый налог — «посошный выкуп». Городам предоставлялось самоуправление на основе «откупной системы», и город мог, «откупившись» от феодального государства, более интенсивно развиваться по буржуазному типу. Однако этому помешали Ливонская война и опричнина, вызвавшие рост государственных налогов. Увеличение тягла сопровождалось строжайшей припиской горожан в городские кадастры и ограничением права передвижений, прикреплением крестьян к общинам, в которых они числились. Известную позитивную роль сыграло учреждение уставных государственных грамот, которые представляли собой своеобразное средство защиты населения волостей от произвола местных правителей. В грамотах определялся порядок местного правительственного управления.

2. Реформа завершила перестройку местных органов власти по принципу сословного представительства. Произошла разверстка Земских (государственных) повинностей между различными слоями общества, между обособлявшимися классами. В Московском государстве местное управление, составленное из разобщенных сословных групп, классов, разделенных особыми интересами и обязанностями, не могло еще объективно сформироваться в цельное земство с дружной совместной деятельностью.

Земские власти (таковыми в городах и волостях являлись «излюбленные головы», «старосты излюбленные»), а также целовальники, которые были своего рода исполнительными органами, избирались на короткий срок (чаще всего на год) всеми земскими сословиями, кроме служилого (последнее подчинялось прямо государю, выпадало из подчинения земских властей, а поэтому и не избирало их) из наиболее зажиточных («лучших») посадских людей и черносошных крестьян. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: денежные, хозяйственные, полицейские и судебные. Но главными функциями земских учреждений были раскладка, сбор и доставка в Москву прямых налогов.

3. Служба в земских учреждениях (в частности, земских избах, выборных органах местного управления в городах, черных и дворцовых волостях) была неотделима от строгого надзора и отчетности местных органов перед центральным правительством и зависимости от местного населения. Контроль за исполнением земской повинности обеспечивался мирской ответственностью, сплошной порукой: выбирать, например, земского старосту, целовальников, земского дьячка значило тогда отвечать за выборных, в том числе и материально. Связь с населением усиливалась и тем, что как в распределении («разводе») податей между группами населения, так и в разделении («разметке», «разрубе») налога между отдельными плательщиками, всегда участвовал совет, в который входили выборные от мира (или миров, составлявших волость), а также бывшие старосты, сотские и другие земские выборные. За свои труды выборные земские старосты и целовальники не получали жалования; должности по теперешней терминологии считались «почетными» и вознаграждались известными общественными привилегиями.

В общем задачи укрепления государства были решены за счет населения, которое поставило ему на службу новые ответственные и даровые органы местного управления. В целом земская реформа времен Ивана IV была прогрессивным явлением. К сожалению, она сменилась политикой полицейского государства, опричниной (от слова «опричный» — особый) для борьбы с предполагаемой изменой в среде феодалов (массовые репрессии, казни, конфискации и т.п.). Таким образом, первая российская реформа «сверху» на исходном витке исторической спирали породила жесточайший политический режим, сопровождаемый огромными человеческими жертвами и лишениями.

После смерти Ивана IV в управлении социально-экономическими и государственными процессами на длительное время наметился «откат» от каких-либо реформаторских действий. Правители, как и прежде, пытались управлять традиционными методами насилия. Любая инициатива преобразований, в том числе и в сфере местного управления, встречала отрицательное отношение властей.

В конце XVI — начале XVII вв. в Российском государстве заметно обострился конфликт между двумя принципами организации государственного управления: земским и активно насаждаемыми сверху элементами бюрократической организации. Резко усилившиеся социальные, экономические и политические противоречия породили Смутное время — грандиозный кризис, потрясший основы Российского феодального государства. Польско-шведская интервенция усугубила кризис и создала реальную угрозу существованию суверенного Российского государства. Центральные органы власти и управления были практически парализованы и в значительной степени утратили контроль за положением дел в стране. Единственной реальной политической силой стало земское управление на местах, значительно окрепшее в Смутное время. Во время смуты русские люди получили возможность почувствовать себя гражданами и соответственно действовать.

Восстановление государственной власти, провозглашение 21 февраля 1613 г. Земским избирательным собором царем Михаила Федоровича Романова-Юрьева, разорение и упадок хозяйства, сложность социально-классовых противоречий, общая слабость политической системы вынуждали правительство опираться на авторитет Земского собора (т.е. по-нынешнему, представительного учреждения), складывающуюся практику местного управления и самоуправления. Однако эти процессы вызывали сильное противодействие правящих кругов. Они стремились поставить органы местного земского управления под жесткий правительственный контроль. На протяжении XVII в. деятельность Земских соборов постепенно сходила на нет, приходило в упадок и местное управление. Произошел решительный поворот от земского управления к бюрократическому приказно-воеводскому управлению. Земские избы постепенно попали под контроль приказных изб. К 1625 г. воеводы (коронные чиновники) были уже в 146 российских городах. Они вытеснили «выборных людей» и стали бесконтрольными начальниками уездов и городов.

В соответствии с наказами воеводы наделялись чрезвычайно широкой властью и в своем ведении сосредоточивали все местные административные функции: финансовые, полицейские и судебные; они ведали городом (городским хозяйством), руководили обороной, охраной порядка. Там, где оставались земское и губное управления, осуществлял контроль за деятельностью земских и губных старост.

Подводя итог, следует подчеркнуть двойственный характер приказно-воеводского управления. С одной стороны, усилилась бюрократизация управления («московская волокита»), что в конечном счете ослабляло государственную власть. С другой стороны, хотя о развитии местного самоуправления, всегда предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий или классов, не могло быть и речи, приказно-воеводское управление не привело к уничтожению первых ростков самоуправления вообще. Земские учреждения в некоторых областях продолжали существовать и при воеводах. Земские органы сохраняли определенную самостоятельность в финансовой и экономической деятельности. Однако подавляющее большинство дел решалось в соответствующих московских приказах и осуществлялось через поставляемых из Москвы воевод. Элементам самоуправления, еще не успевшим окрепнуть, отводилось все меньше и меньше места в управлении.