19.2. модели и типология лоббизма

19.2. модели и типология лоббизма

Предыстория лоббизма общеизвестна: в средневековой Англии еловое «лобби» называли крытые галереи и прогулочные площадки в монастырях. Позже им стали обозначать вестибюль и два коридора в здании английского парламента, куда депутаты Палаты общин уходили голосовать. В связи с отсутствием кабинетов депутаты были вынуждены оставаться долгое время в коридорах Вестминстерского дворца, где их и настигали, хватая за пуговицы сюртуков, первые лоббисты — толпы просителей со всех концов страны с жалобами и ходатайствами.

Политический, т.е. указывающий на причастность к принятию государственных решений, оттенок термин приобрел в начале XIX в., что и было зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. Позднее, в 1864 г., термин «лоббирование» начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах конгресса». Такая практика осуждалась общественностью, и термин «лобби» приживался с трудом. Пик его популярности в англоязычной литературе приходится на 50—60-е годы XX в., однако значение он уже имел несколько иное. Зачастую под «лоббизмом» понимался весь внепарламентский процесс взаимодействия государства и гражданского общества. Характерно в этом плане определение лоббизма английским исследователем С.Э. Файнером (1958) как «любой деятельности организаций, влияющих на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами осуществлять непосредственную власть в стране».

Существует мнение, согласно которому каждая страна имеет собственную модель лоббизма. Под моделью подразумевается совокупность таких факторов, как место и роль лоббизма в политической системе, его трактовка политической культурой, взаимоотношения лоббистских групп и политических партий, особенности их институционализации и т.д. Однако более убедительна аргументация тех авторов, которые сводят все разнообразие национальных вариантов лоббизма к двум устойчиво существующим моделям: плюралистической (англо-саксонской) и корпоративистской (европейской или континентальной).

В плюралистической модели господствует позитивное отношение к групповой политике вообще и лоббизму в частности. В ней группы интересов рассматриваются как посредники между управляемыми и управляющими. Политическая власть рассматривается как арена, где сталкиваются самые разные интересы: промышленников, профсоюзов, экологов и др. Все они имеют право быть услышанными. Поскольку каждый человек принадлежит одновременно к разным группам интересов, температура межгруппового конфликта не бывает очень высокой. Решения принимаются в рамках сложного процесса торга и взаимодействия свободных от взаимных обязательств заинтересованных групп и государства, что обеспечивает учет мнений и интересов значительного числа лоббистских групп. Следует заметить, что согласно современной политической теории роль государства не ограничивается предоставлением арены для борьбы групп интересов за раздел и передел сфер влияния. Оно само принимает в этой борьбе активное участие.

Современные демократические общества, использующие плюралистическую модель, открыты для борьбы за влияние разных интересов. Политический процесс в США немыслим без учета интересов групп, варьирующихся от корпораций и союзов до ассоциаций и соседских клубов. Количество групп превышает 40 тыс.; они могут прогрессировать, деградировать, объединяться, раскалываться, но никогда не исчезнут с поля американской политики. Напротив, последние десятилетия отмечены настоящим бумом лоббизма в Вашингтоне. Большинство из самых активных ныне групп — военных, экологистов, защитников гражданских прав и др. — сформировались на рубеже 1960—1970-х годов. Изменились методы и технологии влияния, развивающиеся преимущественно в направлении предоставления органам власти все более полной и точной информации. Меняется и структура лоббистских групп в сторону экспансии неэкономических группировок.

Если плюрализм превозносит соревновательность между группами, то корпоративизм подчеркивает координацию связей между группами и государством. В корпоративистской модели, отражающей реалии послевоенной Европы, государственная политика вырабатывается в результате взаимодействия между правительством и небольшим числом привилегированных лоббистских групп, с которыми правительство имеет дело. Тем самым процесс государственного управления как бы выходит за рамки чисто государственных институтов и вовлекает в свою сферу некоторые наиболее влиятельные группы интересов. Эти группы обычно включают ассоциации предпринимателей и профсоюзы. Лидеры этих групп, хотя формально и отчитываются перед членами группы, однако свободны в контактах с правительством.

Главная роль лидера — направить своих последователей в нужном направлении после того, как курс выработан в переговорах с другими заинтересованными сторонами. Это даже более важно, чем изложение взглядов соратников до начала переговоров. Корпоративистские группы также имеют большой вес в выполнении решений, гарантируя нужное поведение своих членов. Переговоры между такими группами и правительством имеют административно-технический характер, а принятие решения деполитизировано.

Таким образом, в плюралистической модели подчеркивается направленность социальной коммуникации «снизу вверх»: от членов групп к их лидерам, затем — к правительству; корпоративистская модель делает акцент на движении «сверху вниз»: государство контролирует своих граждан, а группы — своих членов.

Наилучшим примером корпоративизма, по мнению зарубежных специалистов, является Австрия, где почти все экономические и социальные решения принимаются в рамках «экономического и социального партнерства». В стране существуют .установленные законом палаты — торговые, трудовые, сельскохозяйственные и т.д., к которым должен принадлежать каждый работающий человек. Высока степень организованности труда и капитала. К Лиге австрийских промышленников принадлежат, например, 85\% всех частных предпринимателей. Централизованный характер носят не только установленные законом палаты, но и добровольные объединения. Все стороны стремятся к переговорам и компромиссу: уж слишком горький опыт был накоплен страной в период между двумя мировыми войнами.

Корпоративистская модель лоббизма характерна главным образом для европейских стран. Однако некоторые авторы считают корпоративизм феноменом мирового порядка, к возникновению которого ведет экономическое и социальное развитие всех индустриальных стран. Корпоративистские тенденции, по их мнению, отражают развитие своеобразного симбиоза между группами и государством. Группы стремятся обрести прочный статус в рамках государственных структур, дабы наилучшим образом осуществлять свои цели; государство, со своей стороны, нуждается в лоббистских группах, являющихся для него источником знаний и информации, а также определенной гарантией того, что принятое решение будет выполнено.

Немецким исследователем Ф. Шмиттером (1974) описаны следующие идеальные типы корпоративистского и плюралистического представительств интересов (рис. 19.1).

Рис. 19.1. Типы представительств интересов

В новейшей научной литературе можно встретить описание и третьей модели лоббизма — «новой правой», которая значительно сужает возможности лоббизма. Эта модель концептуализирована неолиберальными экономистами, которые негативно оценивают деятельность любых социальных групп и коллективистскую политику вообще. «Новая правая» модель сформировалась под влиянием теории общественного выбора, в частности книги М. Олсона «Логика коллективных действий». Критическое отношение к коллективным действиям характерно и для других работ этого автора, в которых постулируется, что рамки деятельности групп интересов определяют, в каком направлении идет страна — к подъему или упадку. Быстрый экономический рост возможен только при слабой организации интересов. Контрастирующие примеры: Гонконг — Великобритания; Северная Корея — Австралия и т.д. Усиление групп интересов склерозирует политическую систему и замедляет экономический рост, ибо обществу навязываются узкогрупповые интересы: прежде всего предпринимателей или профсоюзов. А ведь есть и другие интересы: потребителей, безработных и т.д. Но они хуже организованы и никто их не слышит. Нация таким образом не чувствует своей боли, и организм погибает. В 1990-е годы идеи Олсона практически завоевали и политическую науку, и политиков.

Сразу отметим, что отнесение тех или иных стран к зоне действия определенной модели лоббизма достаточно условно. Так, скандинавские государства, Австрия, Нидерланды, частично Бельгия могут быть описаны как корпоративистские государства: в этих странах существует традиция компромисса и консультаций между правительством и заинтересованными группами. Скандинавия вообще считается регионом «консенсусной демократии», но и там далеко не все вопросы решаются через консультации с группами интересов (например, принятие решения о членстве в ЕС).

Традиционно США и Великобритания считаются государствами плюралистической модели лоббизма. В то же время в 1980-е годы при Р. Рейгане и М. Тэтчер отличительной чертой внутренней политики этих стран стало проявление элементов третьей модели лоббизма — «новой правой». Корпоративизм рассматривался этими политиками как зло для экономики и общества, поскольку он вызывает значительное государственное вмешательство в экономику, которая становится слишком зависимой от государства и нежизнеспособной. Правительство Тэтчер вообще исключило профсоюзы из числа тех групп, с которыми оно советовалось; связи с промышленниками остались, но только на уровне отдельных компаний.

В некоторых странах действует полукорпоративистский вариант лоббизма. Речь идет о Франции и Японии. Французское государство всегда работало рука об руку с большим бизнесом и само выбирало, к каким группам прислушиваться. При этом влияние профсоюзов на его политику было слабым даже при социалистических правительствах. В Японии партнерство между правительством и группами предпринимателей исторически очень развито, а профсоюзы не играют большой роли в процессе принятия политических решений; с ними считаются только как с подчиненными партнерами по бизнесу.

Типологии современного лоббизма весьма многообразны. Различают лоббирование внутреннее (интересы в органах власти и управления отстаивают те, кто работает в них или имеет к ним доступ) и внешнее (направляемое на властную структуру извне). С подобного рода классификацией тесно связано выделение прямого (как правило, осуществляемого силами лоббистов-профессионалов, нанимаемых группой) и опосредованного лоббизма: через СМИ, общественное мнение, политические партии.

Опосредованное лоббирование нацелено на общество. Многие группы тратят столько же денег, времени и других ресурсов, воздействуя на публику, сколько и на людей, непосредственно принимающих политические решения. Такое лоббирование преследует две цели: одна — долгосрочная (попытаться создать благоприятный общественный и политический климат для определенной группы интересов), другая — краткосрочная (использовать публику для воздействия на принимающих решения — в пользу своей группы).

Преследуя первую цель, группа начинает кампанию политического просвещения или политической социализации, которая адресована иногда детям, иногда взрослым. Например, Торговые палаты США, Институт железа и стали, Американский нефтяной институт и другие группы сделали для школ различные фильмы и брошюры, в которых детям разъясняются позитивные аспекты свободного предпринимательства. То же делают и другие организации, продвигая цели, которые считают достойными. Окончив школу, подростки уже предрасположены к восприятию такой группы и ее интересов. И тем, кто принимает решения, уже будет очень трудно воспротивиться ценностям свободного рынка и принять противоречащее им решение. Этой же цели служит институциональная реклама, создающая базовый имидж фирмы.

Реклама, адресованная взрослым, более интеллектуальна, но цель та же: добиться благоприятного отношения к каким-либо групповым интересам в обществе, иначе для чего корпорациям, не имеющим прямого отношения к индивидуальным покупателям, приобретать время на радио и ТВ, страницы в самых популярных газетах и журналах? Эта форма публичного лоббирования предназначена как бы для того, чтобы «продавать идеи». Эксон рекламирует себя как корпорацию, чей бизнес — поставлять энергию «сильной Америке», а не делать деньги за счет продажи нефтепродуктов.

Краткосрочное опосредованное лоббирование также направлено на создание благоприятного восприятия обществом чьего-то группового интереса. Однако между ними есть разница: последнее преследует непосредственный интерес, состоящий в принятии конкретного политического решения, которое в данный момент обсуждается, например, в Конгрессе. Короче, лоббируется общественное мнение, посредством которого будет оказано воздействие на членов Палаты представителей.

Лоббирование может быть ведомственным (со стороны министерств и ведомств); отраслевым (со стороны монополистических или олигархических отраслевых кланов), региональным (со стороны представителей регионов, краев, областей, республик); иностранным (со стороны зарубежных групп давления). Говорят также о лоббировании нежестко конституированных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.) (А. Малько, 1995).

Наиболее известной типологией лоббизма является классификация данного феномена с точки зрения сферы лоббистской деятельности, прямо направленной на органы государственной власти. Властные структуры, на которые воздействуют лоббистские группы, могут быть законодательными, исполнительными и судебными. В зависимости от особенностей политической системы и национальных традиций преимущественным видом лоббирования становится либо законодательное, либо исполнительное.

Некоторые исследователи выделяют «мягкое» (ограничивающееся доведением нужной информации до сведения властных структур) и «жесткое» (информирование властных структур дополняется воздействием на них) лоббирование. Кроме этого, эксперты предлагают выделить следующие направления лоббирования: вертикальное (обращенное к самым высоким должностным лицам, вплоть до президента и его советников) и горизонтальное (рассчитанное на более широкий круг лидеров общественного мнения).

Различают лоббирование в унитарном и федеративном государствах. С позиций плюралистической теории дифференциация, усложнение политических структур в федеративном государстве означает для групп интересов увеличение числа «дверей», в которые можно «постучаться» (Г.В. Каменская, 1997).

В зависимости от уровня власти, на котором действуют группы давления, различают лоббирование федеральных и региональных органов власти, а также органов местного самоуправления. Считается, что та или иная группа давления находится в сфере притяжения одного уровня власти. Какого именно и сколь долго — зависит от распределения компетенции между властными уровнями, от готовности должностных лиц прислушиваться к пожеланиям лоббистов, от финансовых, организационных, информационных и других ресурсов лоббирующих группировок. Наиболее эффективна деятельность высокоорганизованных групп давления, располагающих возможностями активно и целеустремленно действовать на всех трех уровнях власти.

Типологизированы могут быть не только модели и сферы, где действуют лоббисты, но и используемые ими технологии. К последним относятся: участие в парламентских или ведомственных слушаниях; прямые контакты с официальными лицами для изложения групповой точки зрения; завязывание неформальных контактов с официальными лицами — на съездах, банкетах и т.д.; представление результатов собственных научных исследований или специализированной информации во властные структуры; вхождение в коалиции с другими организациями; попытки повлиять на процесс реализации решений; контакты с представителями СМИ; оказание помощи в подготовке законопроектов и проектов нормативных актов; организация кампаний по обращениям граждан во властные структуры; консультирование различных государственных органов и комиссий, финансирование избирательных кампаний; оказание влияния на назначения должностных лиц; организация демонстраций и движений протеста.

К перечисленным технологиям, отражающим главным образом опыт цивилизованного лоббирования, стоит добавить и такие «формы работы», как манипулирование информацией, прямой и косвенный (через неоправданно высокие гонорары, синекуры) подкуп, угрозы, шантаж и прочие незаконные и аморальные действия. В зависимости от используемых технологий различают лоббирование открытое, или публичное, и закрытое, или тайное.

В современном западном обществе лоббизм превратился в профессию. Группы, выбирающие стратегию лоббирования, либо создают собственные структуры, либо нанимают профессионалов. Лоббист — профессия не такая уж редкая: в ФРГ на каждого депутата Бундестага приходится 20 лоббистов; в Конгрессе США их почти 25 тысяч. Профессия эта и весьма престижна. На старых карикатурах лоббистов изображали толстыми, мрачными субъектами, курящими большие и дорогие сигары; из их карманов торчали мятые стодолларовые бумажки, которыми они творили свое «черное дело» подкупа депутатов и чиновников. Сегодня ситуация в корне изменилась. Современные лоббисты принадлежат к тому же социально-профессиональному кругу, что и те, на кого направлены их лоббистские действия. Они очень часто имеют юридическое образование, опыт аппаратной работы, в совершенстве владеют современными информационными технологиями и предпочитают называть себя не лоббистами, а специалистами по связям с общественностью, консультантами, экспертами по связям с правительством и т.д. Для американцев термин «лоббист» вообще оскорбителен; они употребляют такие эквиваленты, как «представитель в Вашингтоне», «специалист по информации». Среди представителей этой профессии высок процент женщин: в Капитолии их почти треть от общего числа лоббистов; в своей работе женщины-лоббистки не ограничиваются, по свидетельству специалистов, только деловыми связями с законодателями и высокопоставленными чиновниками.