3. правовое регулирование реформ в агропромышленном комплексе

3. правовое регулирование реформ в агропромышленном комплексе

Пожалуй, ни в одной отрасли народного хозяйства не происходило столько преобразований как в аграрно-промышленном комплексе (АПК). В конце 1985 года в нашей стране в АПК вошли бывшие самостоятельными Министерство сельского хозяйства, Министерство плодоовощного хозяйства, Министерство мясомолочной промышленности, Министерство пищевой промышленности, Министерство сельского строительства и Государственный комитет по материально-техническому обеспечению сельского хозяйства. На базе этих ведомств был создан единый комплексный орган агропромышленного управления — Государственный агропромышленный комитет. Но в систему агропромышленного комплекса, кроме предприятий и организаций Госагропрома, входили еще Министерство хлебопродуктов, Министерство мелиорации и водного хозяйства, Министерство рыбного хозяйства, Государственный комитет по лесному хозяйству и Центросоюз.

В настоящее время в агропромышленном комплексе, объединены предприятия основного сельскохозяйственного производства (хозяйственные общества и товарищества, артели, колхозы, крестьянские (фермерские) хозяйства и их объединения) и обслуживающего производства (предприятия по ремонту сельхозтехники, производящие удобрения, осуществляющие ремонтные, строительные, транспортные работы на селе, перерабатывающие, заготовительные и др.), которые функционируют на базе разных форм собственности, в виде различных организационно-правовых форм, установленных Гражданским кодексом РФ.

В агропромышленном комплексе активно проводится приватизация государственных и муниципальных предприятий, преобразование колхозов и совхозов в частные предприятия, создание фермерских хозяйств.

В результате приватизации и разгосударствления в агропромышленном комплексе создана сеть самостоятельных и равноправных предприятий, действующих как в сфере сельскохозяйственного производства, так и в обслуживании последнего.

Каждое предприятие основного и обслуживающего производства выступает на рынке самостоятельно. Однако уже первые опыты реформ показали, что государственное регулирование сельского хозяйства при вступлении в рынок необходимо для организации и координации взаимодействия и согласованного функционирования структур АПК. Слишком сложен сам по себе экономический механизм АПК, условия его вхождения в рынок, чтобы можно было надеяться на саморегулирующиеся механизмы адаптации всех звеньев АПК для их эффективной совместной работы. Органом, осуществляющим такие функции, стало созданное постановлением Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управления аграрно-промышленного комплекса Российской Федерации»1 Министерство сельского хозяйства РФ. Этот государственный орган не является директивным и не представляет собой орган отраслевого управления. Лишь в отношении предприятий, оставшихся в государственной собственности, на министерство возлагаются функции контроля за использованием государственного имущества подведомственных предприятий и организаций, заключения контрактов с их руководителями, утверждения уставов этих предприятий2.

Основные направления государственного регулирования агропромышленного производства определены в Федеральном Законе от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства»3. В нем предусмотрены меры государственного воздействия на формирование и функционирование рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия. В законе закреплены принципы свободной реализации производимой продукции, внедрения системы залога приобретенной в собственность государства продукции, осуществления мероприятий по стабилизации рынка путем проведения закупочных и товарных интервенций, установления гарантированных цен на сельхозпродукцию, предоставления различных дотаций и компенсаций сельскохозяйственным производителям.

Законодательное установление названных и других мер взаимодействия государства и товаропроизводителей определяется государственной политикой поддержки и развития агропромышленного комплекса, развития сельскохозяйственного производства. Однако механизм реализации этого закона до конца не разработан. Сельскохозяйственное производство пока не получает необходимой государственной поддержки, хотя ряд конкретных мер в этом направлении был предусмотрен в постановлении Правительства РФ от 15 апреля 1998 г. «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1998 году»1.

Для сельскохозяйственных товаропроизводителей важное значение имеет создание стабильного рынка сельхозпродукции. В этих целях государство намерено определять объемы производства основных видов продукции, поставлена задача создания рыночной инфраструктуры, намечается создание федеральной информационной системы, обеспечивающей товаропроизводителей информацией о спросе и предложении товаров, ценах, условиях поставки, складского хозяйства, тароупаковочной индустрии, оптовых продовольственных рынков и других рыночных структур2.

Одной из основных составляющих рынка сельхозпродукции является рынок государственных закупок. Правовой базой закупок сельхозпродукции являются Гражданский кодекс РФ и Федеральные Законы: «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»3, «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»4, «О государственном оборонном заказе»5.

По смыслу деятельности организацию госзакупок сельскохозяйственной продукции следует рассматривать как форму обеспечения продовольствием населения, гарантирующую продовольственную безопасность.

Деятельность коммерческих структур, покупающих у сельскохозяйственных производителей их продукцию, можно рассматривать как обычную предпринимательскую деятельность, не преследующую иных задач, кроме извлечения прибыли. В этой связи наибольшую сложность представляет регулирование процесса взаимодействия субъектов, которые в русле своей хозяйственной деятельности одновременно решают государственную задачу создания продовольственных фондов.

Установлены два уровня формирования госзаказов на закупку и поставку основных видов продовольственных товаров (зерна, сахара, растительного масла, мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, яиц и яйцепродуктов, рыбной продукции, картофеля и овощей, продуктов детского питания, сортовых и гибридных семян зерновых и масличных культур). На первом уровне госзаказы утверждаются Правительством РФ (федеральные фонды), а на втором — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональные фонды). Объемы этих товаров, установленные соответствующим органом, должны быть сформированы в обязательном порядке.

В силу утверждения объемов поставок продовольственных товаров между государством и его регионами возникают хозяйственно-управленческие обязательства, в соответствии с которыми регионы должны обеспечить возможность соответствующим заготовителям (государственным заказчиком) заключить в установленном объеме контракты на закупку продовольственных товаров.

Хозяйственно-управленческие обязательства по формированию продовольственных фондов могут детализироваться в договорах государства — Федерации с регионами о соотношении закупок на соответствующей территории. Такой порядок предусмотрен, в частности, в отношении закупок зерна в ст. 8 Закона РФ «О зерне». Договор в этих случаях предусматривает, что при недостижении объема производства на конкретной территории формирование федерального и регионального фондов зерна производится в соотношении, определенном указанным договором.

Реализация государственных закупок в продовольственные фонды осуществляется на основе возложения функций государственных заказчиков на соответствующие государственные органы.

Первоначально функции госзаказчика выполняла специально созданная для этих целей Федеральная продовольственная корпорация1. Законом госзаказчику было предоставлено право передавать осуществление части своих функций по формированию и размещению заказов для госнужд другим субъектам. Но такая передача прав привела к увеличению стоимости продукции. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1224 «О создании государственного унитарного предприятия «Федеральное агенство по урегулированию продовольственного рынка» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации»2 Федеральная продовольственная корпорация была ликвидирована и на ее основе создано Федеральное агенство по регулированию продовольственного рынка.

Созданное как коммерческая структура в форме унитарного предприятия, Федеральное агенство стало осуществлять функции государственного регулирования продовольственного рынка, а также коммерческую деятельность с целью получения государственной прибыли. Основными направлениями деятельности Федерального агентства являются мониторинг состояния рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия, создание системы информационного обслуживания его субъектов, анализ и прогнозирование рыночной конъюнктуры, участие в создании и обеспечении функционирования оптовых продовольственных рынков, разработка предложений по организационно-правовым формам регулирования рынка, перспективных прогнозов и т.д.3

На Федеральное агентство возложены функции госзаказчика по формированию оперативного резерва Правительства РФ и поставкам продовольствия на экологически загрязненные территории.

Поставщиков продукции при проведении закупочных и товарных интервенций определяет Федеральное агенство на конкурсной основе.

В Федеральном Законе «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» предусмотрен широкий круг субъектов — возможных госзаказчиков (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, коммерческие и некоммерческие организации).

Система органов госзаказчиков во исполнение хозяйственных обязательств, установленных правительством, заключает контракты о государственных закупках товаров в продовольственные фонды. Предприятия и организации системы госзаказчиков заключают эти контракты на рыночной, конкурсной основе с производителями сельскохозяйственной продукции. Их заключение между организацией (предприятием), выполняющей госзаказ, и производителем сельхозпродукции (посредником) порождает оперативно-хозяйственные обязательства между покупателем и поставщиком сельскохозяйственной продукции. Эти обязательства впоследствии реализуются изготовителем сельскохозяйственной продукции или продавцом (когда от имени изготовителя или на комиссионных началах действует посредник-комиссионер) и предприятием-заготовителем, которое привлекается в качестве третьего лица методом возложения на него исполнения обязательства. Особенностью реализации такого обязательства является то, что взаимодействующие на финальной стадии субъекты не вправе требовать каких-либо иных условий исполнения. Они действуют во исполнение контракта, заключенного государственным заказчиком. При этом госзаказчик остается ответственным перед государством по хозяйственно-управленческому обязательству выполнить установленный ему заказ на закупку сельскохозяйственной продукции.

Помимо государственных заказчиков аналогичные функции в регионах выполняют так называемые региональные заказчики, определенные органами исполнительной власти отдельных территорий.

Основная обязанность госзаказчиков (на федеральном и региональном уровнях) — это оплата получаемой продукции. Однако собственных денежных средств у госзаказчиков не имеется, финансирование осуществляется за счет средств бюджета и внебюджетных источников. На практике довольно часто в оплате продукции бывают сбои.

Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов федерации гарантируют закупку сельхозпродукции по заключенным договорам с товаропроизводителями, а также выделение финансовых средств госзаказчикам для оплаты продукции. При ненадлежащем исполнении взятых на себя обязательств штрафные санкции и убытки должны возмещаться товаропроизводителям и потребителям из средств соответствующего бюджета.

Практике подобные случаи пока не известны. Случаи же отказа поставлять сельхозпродукцию под полученные денежные или материальные средства возникают довольно часто.