12.7. участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

12.7. участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

Продолжающаяся реформа законодательства, направленная на совершенствование и укрепление судебной системы, определенное воздействие оказывает и на органы прокуратуры, что выражается в изменении их отдельных полномочий, причем эти изменения не всегда влекут за собой ограничение прав прокуроров.

Согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Современное законодательство не предусматривает участие прокурора лишь в конституционном судопроизводстве. Основные вопросы участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел (в судах общей юрисдикции и арбитражных судах) были рассмотрены в предыдущих параграфах настоящей главы.

В последнее время достаточно много внимания учеными и практиками уделяется вопросу создания административных судов, главной функцией которых должно являться разрешение споров между органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями, с одной стороны, и субъектами, в отношении которых данные полномочия осуществляются (должны осуществляться), с другой стороны. Как известно, такие споры разрешаются и сейчас судами общей юрисдикции и арбитражными судами, причем гражданское процессуальное законодательство выделяет их в самостоятельное производство — производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, а АПК РФ относит к подведомственности арбитражных судов дела по экономическим спорам, возникающим в том числе из административных правонарушений. Прокуроры при рассмотрении судами дел таких категорий в последние годы участвуют достаточно активно.

К числу законодательных нововведений, безусловно, следует отнести нормы КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. №195-Ф31, который в значительной мере по-новому определяет место прокурора в процессе реализации механизма привлечения правонарушителей к административной ответственности, в том числе При рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. Прежде всего, необходимо отметить, что процедура рассмотрения судами дел об административных правонарушениях не имеет отношения к рассмотренному чуть выше понятию «административное судопроизводство». Отождествлять ее с гражданским судопроизводством также неверно, поскольку основанием для рассмотрения собственно гражданских дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах являются исковые заявления и жалобы, в то время как основанием для рассмотрения судами дел об административных правонарушениях в рассматриваемом нами случае является вынесенное уполномоченным на то прокурором (его заместителем) постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

При этом необходимо отметить, что вынесение таких постановлений не относится к числу наиболее широко распространенных актов прокурорского реагирования, хотя в последние годы число их неизменно растет. В определенной мере сдерживающим фактором здесь выступала ст. 25 Закона о прокуратуре, которая допускала вынесение прокурором мотивированного постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в случае совершения административно наказуемых деяний лишь должностными лицами.

КоАП РФ значительно расширил диапазон деятельности прокуроров в сфере преследования лиц, совершивших административные проступки. Так, ст. 28.4 КоАП РФ прямо допускает вынесение прокурором соответствующих постановлений при выявлении проступков, наказуемых в соответствии с восемнадцатью статьями КоАП РФ, причем субъектами правонарушений в некоторых из них выступают не только должностные лица (довольно широкое толкование этого понятия дано в примечании к ст. 2.4 Кодекса), но и граждане с юридическими лицами. Более того, ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Таким образом, в сфере внимания прокуроров оказывается весь законодательный массив, устанавливающий ответственность за совершение административных правонарушений для любой из названных категорий правонарушителей.

Вместе с тем не следует упускать из виду норму п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы, т.е. вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в обычных условиях (кроме прямо закрепленных за прокурором в КоАП РФ отдельных составов административных правонарушений) является мерой исключительной, когда уполномоченное на то должностное лицо органа. государственной власти (органа административной юрисдикции) не в состоянии по тем или иным причинам инициировать процедуру привлечения к административной ответственности соответствующего правонарушителя. В этой связи достаточно парадоксальным следует признать тот факт, что ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом, не отнесена к числу тех, преследование за нарушение которых является прямой обязанностью прокурора. В самом деле, кто как не сам прокурор сможет оценить степень выполнения своих законных требований тем или иным субъектом и принять соответствующие меры в отношении того, кто препятствует реализации им своих полномочий.

Одна из ключевых новелл КоАП РФ — включение прокурора в число участников производства по делам об административных правонарушениях, в то время как КоАП РСФСР 1984 г. рассматривал прокурора как фигуру исключительно надзирающую. Более того, в ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что прокурор не осуществляет функции надзора при рассмотрении дел, находящихся в производстве суда.

Пункт 2 ст. 25.11 КоАП РФ, определяющий круг полномочий прокурора как участника рассматриваемого производства, предусматривает, что прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетними, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Таким образом. Кодекс строго очерчивает круг дел, к участию в рассмотрении которых допускается прокурор. Поскольку дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними не относятся к подведомственности судов, то участие прокуроров в судах при рассмотрении дел об административных правонарушениях ограничивается фактом возбуждения ими соответствующих производств, отнесенных к подведомственности судов. С учетом наметившихся тенденций законодательного укрепления судебной власти КоАП РФ значительно расширил диапазон дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями. Кроме того. Кодекс существенно раздвинул рамки понятия «судья» в административном производстве и под ним теперь понимаются судьи районных судов и гарнизонных военных судов (что имело место и в КоАП РСФСР), а также судьи арбитражных судов и мировые судьи. При этом следует отметить, что помимо составов правонарушений, закрепленных за перечисленными категориями судей в ст. 23.1 КоАП РФ, прокуроры в случае вынесения ими соответствующих постановлений могут участвовать в рассмотрении мировыми судьями дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов РФ, если такие дела прямо отнесены к подведомственности этих судей.

Предваряя процедуру участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, прежде всего с учетом разнообразия областей общественных отношений, в рамках которых совершаются правонарушения (непосредственно КоАП РФ определяет 17 самостоятельных направлений), а также различного статуса судей, уполномоченных рассматривать соответствующие дела, хотелось бы несколько слов уделить вопросам компетенции прокуроров. Прежде всего, это касается возбуждения прокурором постановлений в отношении юридических лиц, решения по которым должны приниматься судьями арбитражных судов. Данный вопрос не урегулирован в настоящее время на законодательном уровне, но, как представляется, проводя аналогию со ст. 41 АПК РФ, принятие соответствующего решения находится в компетенции прокурора субъекта РФ (его заместителя), поскольку прокуроры районного звена не обладают арбитражно-процессуальной правоспособностью в силу отсутствия у возглавляемых ими прокуратур статуса юридического лица. С учетом сказанного районный прокурор в случае выявления в ходе надзорной проверки факта нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем тех или иных требований законодательства, санкции за совершение которых налагаются судьями арбитражных судов, обязан незамедлительно передать материалы проверки в прокуратуру субъекта РФ, руководство которой и будет решать вопрос о вынесении постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и направлении его в арбитражный суд.

Что касается направления постановлений в суды общей юрисдикции, включая гарнизонные военные суды и мировых судей, то здесь каждый прокурор (его заместитель), вынося постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в сфере своей компетенции (например, транспортный — при выявлении нарушений таможенных правил), направляет его согласно установленной Кодексом подсудности. При этом участие в судебном разбирательстве у судьи районного суда или мирового судьи любого прокурора территориальной или специализированной прокуратуры (кроме военной) является логичным.

Вместе с тем п. 3 ст. 23.1 КоАП РФ закрепляет в подсудность судей гарнизонных военных судов все составы правонарушений, которые должны рассматриваться районными судьями, если они совершены военнослужащими либо гражданами, призванными на военные сборы. Здесь, как представляется, возникает коллизия, поскольку большинство таких составов (что вытекает из анализа соответствующих норм) могут быть совершены названными специальными субъектами вне пределов мест дислокации соответствующих воинских подразделений и вне связи с выполнением обязанностей военной службы, а значит, выявить их могут с большей степенью вероятности территориальные или иные (транспортные, природоохранные) прокуроры. С точки зрения правил разграничения компетенции прокуроров, вынесение территориальным или иными специализированным (кроме военного) прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении, допустим, военнослужащего и последующее его участие в разбирательстве под председательством судьи гарнизонного военного суда выглядит не вполне правильным.

В этом случае разумным представляется отметка в резолютивной части вынесенного прокурором постановления об уведомлении судьей гарнизонного военного суда соответствующего военного прокурора о месте и времени рассмотрения дела или, как возможный вариант, незамедлительное после выявления нарушения уведомление об этом с передачей материалов проверки соответствующего военного прокурора, который и будет в свою очередь принимать процессуально значимые решения. В любом случае обозначенные вопросы должны найти свое разрешение на уровне ведомственных документов Генеральной прокуратуры РФ, поскольку в ходе реализации КоАП РФ могут возникнуть споры о компетенции прокуроров.

Полномочия прокурора при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях закреплены в общем виде в ст. 25.11 КоАП РФ и предусматривают его право участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам., возникающими во время рассмотрения дела. При этом участие прокурора в деле, как уже говорилось выше, обусловлено направлением соответствующего постановления в суд. Под «прокурором», как представляется, используя аналогию с рассмотрением судами и арбитражными судами гражданских дел, может выступать любой уполномоченный на то оперативный работник соответствующей прокуратуры, подпадающий под понятие «прокурор», раскрытое в ст. 54 Закона о прокуратуре, т.е. участниками процесса могут быть, например, помощники (старшие помощники) прокурора района и прокуратуры (старшие прокуроры) отдела прокуратуры субъекта РФ.

В отношении ходатайств ст. 24.4 КоАП РФ содержит требование о письменной форме их заявления. В числе полномочий прокурора ст. 29.3 КоАП РФ выделяет его право заявлять отвод судье при наличии предусмотренных им оснований. Кроме того, прокурор может заявлять отвод при наличии на то оснований в рамках ст. 25.13 КоАП РФ защитнику, представителю, специалисту, эксперту и переводчику.

Статья 25.11 КоАП РФ предусматривает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия его в деле. Учитывая иную правовую природу участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, нежели это имеет место, скажем, в уголовном или гражданском процессе, представляется, что протест на незаконное решение судей по делам об административных правонарушениях вправе приносить лишь прокурор или его заместитель. Это в целом вытекает из установленной КоАП РФ универсальности процедуры рассмотрения дел как в судах, так и в органах административной юрисдикции, что, очевидно, подразумевает и единообразный характер опротестования незаконных решений судебных и несудебных органов по делам об административных правонарушениях. Кроме того, к этому сводится и норма ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которой протест на незаконный правовой акт приносится только прокурором или его заместителем. И хотя постановление судьи по делу об административном правонарушении нельзя назвать правовым актом (оно при любых обстоятельствах будет судебным решением, отличным от актов, издаваемых и принимаемых органами представительной и исполнительной власти), его правовая природа схожа с аналогичными постановлениями органов административной юрисдикции. Поэтому полномочия работника, подпадающего под термин «прокурор», но не являющегося прокурором-руководителем, ограничиваются его участием в самом процессе.

В ст. 30.1 КоАП РФ устанавливается подсудность при рассмотрении судами жалоб заинтересованных лиц и протестов прокурора. При этом вынесенные судьей решения опротестовываются в вышестоящий суд, т.е. решение мирового судьи должно опротестовываться в районный суд, а на решение судьи районного суда приносится протест на имя председателя суда соответствующего субъекта РФ. Кроме того, в районный суд прокурором опротестовываются решения коллегиального органа, иного органа, созданного в соответствии с законом субъекта РФ.

Принесение протеста в соответствующий суд влечет за собой необходимость участия прокурора в пересмотре оспариваемого решения. Статья 30.10 КоАП РФ предусматривает, что не вступившее в силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. Десятидневный срок, в случае его пропуска по уважительным причинам, по ходатайству прокурора может быть восстановлен соответствующим судьей. В рамках участия прокурора в рассмотрении такого протеста он вправе заявлять ходатайства и отводы, а также давать заключения по возникающим во время рассмотрения протеста вопросам. При этом под «прокурором» понимается любой оперативный работник, который включен в перечень ст. 54 Закона о прокуратуре.

Статья 30.11 КоАП РФ предусматривает право прокурора опротестовывать вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов. При этом полномочиями по принесению таких протестов обладают прокуроры субъектов РФ и их заместители, а также Генеральный прокурор РФ и его заместители. Согласно ст. 31.6 КоАП РФ судья, вынесший постановление о назначении административного наказания, обязан приостановить его выполнение в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протестаКодекс устанавливает, что это правило не относится к постановлениям о наложении санкции в виде административного ареста.

Несколько иной порядок установлен для опротестования решений судей арбитражных судов по делам административных правонарушениях. Здесь прокурор руководствуется требованиями арбитражного процессуального законодательства.

Вопросы для повторения

1. Охарактеризуйте процессуальное положение прокурора при рассмотрении судом уголовных дел.

2. Какова структура обвинительной речи прокурора и от чего она зависит?

3. В чем заключаются особенности участия прокурора в суде присяжных заседателей?

4. Охарактеризуйте процессуальное положение прокурора при рассмотрении судом гражданских дел.

5. Каково процессуальное положение прокурора в арбитражном суде при рассмотрении его исковых заявлений?

6. Поясните, в каких случаях прокуроры обращаются с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды.

7. Назовите основания опротестования прокурором приговоров, определений и иных решений судов, обжалования судебных актов по арбитражным делам.

8. Перечислите полномочия прокурора при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.

Задание

Изучите или используйте источники 4,5,7,10,11,14,18, 39,40,41,45, 50, 52, 67, 76, 77,93—95,103, 106,110,114—116, 118, 121, 134, приведенные в Приложении 1.