10.2. федеральное собрание российской федерации

10.2. федеральное собрание российской федерации

Этот институт государственной власти регламентируется гл. 5 (ст. 94—109) Конституции РФ.

Статья 94 определяет статус федерального парламента как представительного, законодательного органа Российской Феде-Рации.

Федеральное Собрание — двухпалатный орган. Его структура Может быть представлена, как показано на рис. 10.1.

Функции парламента Российской Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания РФ отражает федеративное Устройство нашего государства и различные основания у палат в их организации и осуществлении функции представительства, выражения общественного мнения.

• Совет Федерации (верхняя палата) представляет субъекты Федерации, интересы всех 89 политико-административных, административно-территориальных образований. В его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95, ч.2). Таким образом, максимально возможное число мандатов Совета Федерации — 178.

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ1 изменил сложившуюся в России практику, когда избранные в субъектах РФ первые должностные лица становились членами Совета Федерации по должности.

Рис. 10.1. Структура Федерального Собрания

В соответствии с указанным законом (ст. 2) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ избирает члена Совета Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации1 — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого года. Установлен возрастной ценз члена Совета Федерации — не моложе 30 лет. Представитель от двухпалатного парламента субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Право внесения кандидатуры для избрания членом Совета Федерации предоставлено председателю парламента субъекта РФ, в двухпалатном — председателям палат поочередно, а также группе депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Решение по избранию принимается тайным голосованием, оформляется постановлением парламента, в двухпалатном парламенте — постановлением обеих палат (ст. 5).

Член Совета Федерации, представляющий исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, назначается высшим должностным лицом субъектом РФ (руководителем высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ (на срок его полномочий (ст.4)). Решение оформляется его указом (постановлением), направляется в 3-дневный срок в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, вступает в силу, если против не проголосуют 2/3 от общего числа депутатов парламента субъекта РФ (ст. 5).

Решение об избрании (о назначении) направляется в Совет Федерации не позднее 5 дней после вступления в силу указанного решения. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен документально подтвердить в Совете Федерации свое освобождение от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации (ст. 8).

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) его преемника. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).

В соответствии со ст. И Закона избрание (назначение) всех членов Совета Федерации должно быть завершено не позднее 1 января 2002 г. Члены Совета Федерации — представители по должности от субъектов РФ прекращают свои полномочия со дня вступления в силу решений об избрании (назначении) представителей от данного субъекта в соответствии с настоящим Законом.

• Государственная Дума (нижняя палата) выступает как прямое представительство различных групп населения, политических партий и движений и формируется путем общенациональных выборов. Ее численность — 450 депутатов.

Основной функцией Федерального Собрания является функция законодательства. Речь не идет об абсолютном, исключительном праве парламента на законотворчество. В России, как и в большинстве современных стран, за исполнительной властью закреплено право на принятие нормотворческих актов, оно выводится либо из присущих ей полномочий, либо делегируется законодательной властью. Статья 104 Конституции РФ содержит перечень субъектов законодательной инициативы, гораздо более широкий, чем в большинстве зарубежных стран, где правом вносить подготовленный законопроект на рассмотрение парламента обладают лишь депутаты и правительство, а также комитеты парламента. Комитеты российского парламента не обладают правом законодательной инициативы: законопроекты, вносимые депутатами, носят авторский характер. Не исключена совместная деятельность субъектов законодательной инициативы.

Конституция РФ право законодательной инициативы предоставляет Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, представительным органам субъектов РФ, а также Конституционному, Верховному, Высшему Арбитражному судам РФ по вопросам их компетенции. Вместе с тем, никто, кроме Федерального Собрания РФ, не имеет права принимать федеральные законы, которые вслед за Конституцией РФ имеют высшую силу и прямое действие на всей территории РФ, им должны следовать все без исключения государственные органы, общественные организации, должностные лица, граждане.

Из двух палат парламента именно Государственная Дума играет основополагающую роль в законодательном процессе.

Законодательный процесс — установленный законами и регламентами порядок, этапы, процедуры прохождения закона от проекта до опубликования и вступления в силу, а также взаимодействие всех участников законотворчества (рис. 10.2).

Рис. 10.2. Стадии законодательного процесса

Начальной точкой законодательного процесса является законодательная инициатива — в процессуальном праве она определяется как совокупность форм, процедур, операций, сопровождающих и обеспечивающих внесение в Государственную Думу проектов законов.

Следующий этап после внесения законопроекта в Государственную Думу — рассмотрение законопроекта этой палатой. Регламентом Государственной Думы детально определен порядок рассмотрения законопроектов. Он осуществляется в три чтения, в ходе которых обсуждается концепция, оцениваются положения, отдельные статьи законопроекта, определяется необходимость принятия, вносятся поправки и т.п.

Третий этап законодательного процесса — принятие закона Государственной Думой. Согласно Конституции РФ и Регламенту Государственной Думы федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (450) и в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам:

1) федерального бюджета;

2) федеральных налогов и сборов;

3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

4) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

5) статуса и защиты государственной границы РФ;

6) войны и мира.

В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон вновь подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При повторном голосовании в случае несогласия Государственной Думы с Советом Федерации федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов этой палаты (ст. 105, ч. 5.).

Заключительный этап законодательного процесса — промульгация состоит в том, что принятый палатами парламента закон направляется главе государства, подписывается им, после чего публикуется. Подписывая закон, глава государства констатирует, что закон принят парламентом должным образом и подлежит исполнению. Вместе с тем, этап промульгации дает главе государства возможность выразить несогласие с законом или его отдельным положением и вернуть закон в парламент на новое рассмотрение. Опубликование, т.е. официальное обнародование закона, является необходимым условием его вступления в силу (в действие).

Конституция РФ термин «промульгация» не использует: в ней говорится (ст. 107) о том, что принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования; если в течение 14 дней Президент отклонит этот закон, обе палаты вновь рассматривают его, и, если он будет одобрен при повторном рассмотрении не менее чем 2/3 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию. Таким образом, квалифицированным большинством Федеральное Собрание имеет возможность преодоления президентского вето.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый обеими палатами федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентом и в течение 14 дней подлежит подписанию им и обнародованию (ст. 108, ч.2).

Следует подчеркнуть, что федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией: об условиях и порядке введения чрезвычайного положения (ст. 56), о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта (ст. 65, ч. 2), о референдуме (ст. 84, п. «в»), о режиме военного положения (ст. 87, ч. 3) и др.

Принятие бюджета и иные финансовые полномочия — важное направление законодательной деятельности Федерального Собрания.

Федеральный бюджет — это роспись государственных доходов и расходов, принимается парламентом ежегодно. Бюджет разрабатывает и вносит в Государственную Думу в виде проекта Правительство РФ. Государственная Дума бюджет принимает, Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает бюджет и одобряет, Президент РФ подписывает и тем утверждает бюджет. Принимая бюджет, парламент уполномочивает Правительство РФ расходовать государственные средства в соответствии с установленными приоритетами и сметой, возлагает на правительство обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов налоги и иные поступления. В компетенцию Государственной Думы входит обсуждение отчетов Правительства об исполнении бюджета. К числу иных финансовых полномочий относятся: налоговые полномочия (установление налогов, сборов имеет место в законах, принятие которых является прерогативой парламента), принятие решений о внутренних и внешних займах, создание различных внебюджетных фондов и т.п.

Контроль за деятельностью Правительства — это функция не закреплена за Федеральным Собранием Конституцией РФ, в отличие от законодательства большинства парламентских республик Европы и Азии, однако осуществляется совокупностью контрольных полномочий.

Контроль за исполнительной властью носит политический характер, хотя и осуществляется в юридических формах. Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. Согласно Конституции РФ (ст. 117, ч. 3) Правительство РФ ответственно перед Федеральным Собранием, а именно перед Государственной Думой, которая решает вопросы о назначении Председателя Правительства РФ и выражении недоверия Правительству. По поводу этих решений предусмотрена специальная процедура урегулирования противоречий между Президентом РФ и Государственной Думой. В соответствии со ст. 109 Государственная Дума может быть распущена Президентом в случае, если она трижды отклонила представленные главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, при этом Президент РФ назначает Председателя Правительства. Президент имеет право распустить Государственную Думу и в случае своего несогласия с принятым ею решением о недоверии Правительству (ст. 117).

Контрольные полномочия парламента реализуются и в таких формах, как запрос к Правительству (обращение, интерпелляция) относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики: вопросы (устные и письменные) парламентариев, обращенные к Правительству или отдельным министрам: кадровые назначения на высшие государственные должности, которые осуществляются по представлению Президента РФ (ст. 83, п. «е»), в том числе при формировании состава Счетной палаты — специального органа, призванного оказывать помощь федеральному Собранию в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета.

Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров — важная часть компетенции Федерального Собрания.

Ратификация — это утверждение высшим органом государства международного договора, после чего он приобретает юридическую силу. И напротив, денонсация — в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора.

Полномочия в области обороны и безопасности Федерального Собрания РФ реализуются как его право решать вопросы войны и мира.

Квазисудебные полномочия Федерального Собрания РФ предусматривают обязательное участие обеих палат в процедуре отрешения Президента от должности (импичмент президента). Процедура, регламентированная ст. 93 Конституции РФ, только по названию процедурных операций имеет определенное сходство с судопроизводством, но не может считаться судом. Отрешение, импичмент президента — это политический процесс, форма политической ответственности, что не освобождает его от обычной судебной ответственности в дальнейшем.

Организация деятельности Федерального Собрания РФ предусматривает различные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации на основании статьи 102 Конституции РФ имеет следующие полномочия.

• Утверждение изменения границ между субъектами Федерации. Такие изменения (ст. 67, ч. 3) могут осуществляться только с взаимного согласия субъектов РФ. Роль Совета Федерации в данном случае состоит в санкционировании договоренностей соответствующих субъектов Федерации.

• Утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения, Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 88 Президент РФ имеет право вводить на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в соответствии со ст. 87 — и военное положение в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии. В этих случаях Президент должен немедленно сообщить о своих указах по этим вопросам Федеральному Собранию.

• Решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории Федерации.

• Назначение выборов Президента РФ (как в связи с истечением срока полномочий, так и в случаях их досрочного прекращения).

• Отрешение Президента РФ от должности. Окончательное решение об импичменте Президента отнесено к компетенции Совета Федерации ввиду того, что Президент не вправе распускать верхнюю палату Федерального Собрания.

• Назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

• Назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ. Указанные кадровые назначения, как уже отмечалось, осуществляются по представлению Президента РФ.

• Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вышеперечисленным вопросам Совет Федерации принимает постановления простым большинством голосов. Однако в ряде случае, предусмотренных Конституцией (решение об отрешении Президента от должности, пересмотр положений Конституции), постановления принимаются в ином порядке (см. ст. 93, ч. 2; ст. 134-137).

Государственная Дума на основании ст. 103 имеет следующие полномочия:

• Дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ.

• Решает вопрос о доверии Правительству РФ.

• Назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

• Назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

• Назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека. Этот институт (омбудсмена) является новым для России, рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры. Функционирует в соответствии с федеральным конституционным законом.

• Объявляет амнистии — акты о полном или частичном освобождении от ответственности (как правило, уголовной) лиц, совершивших преступления.

• Выдвигает обвинение в адрес Президента для отрешения его от должности. Нижней палате российского парламента предоставлено право лишь возбуждения вопроса (инициировать импичмент), вовлечения в процедуру Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, а окончательное решение по данному обвинению принимает верхняя палата.

По перечисленным вопросам Государственная Дума принимает постановления большинством голосов. Конституцией предусмотрен иной порядок принятия решений по некоторым вопросам. Так, постановление о пересмотре Конституции должно быть принято не менее, чем 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что создает возможность созыва Конституционного Собрания.

Вследствие наделения обеих палат парламента различными полномочиями Конституцией установлен раздельный порядок заседаний Совета Федерации и Государственной Думы (они размещены в разных зданиях: соответственно на Большой Дмитровке, 26 и Охотном Ряду, 1). Как правило, заседания палат проходят открыто. Это означает, что на заседаниях имеют право присутствовать представители средств массовой информации, различных государственных органов и т.п. Однако в случаях, предусмотренных регламентами палат, могут проводиться закрытые заседания. Конституция предусматривает случаи, когда обе палаты могут заседать совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Для обеспечения порядка организации Федерального Собрания депутаты каждой из палат избирают из своего состава Председателя и его заместителей, но над ними нет никакого общего руководства.

Каждая из палат образует комитеты и комиссии, в которых осуществляется детальное обсуждение проблем, прорабатываются законодательные акты по различной предметной (тематической) компетенции данных структурных подразделений палат.

Комитеты — постоянные структурные подразделения палат, создаются по соответствующим направлениям законодательной Деятельности. Совет Федерации состоит из И комитетов, Государственная Дума имеет 28 комитетов.

Комиссии создаются на постоянной или временной основе, их сравнительно узкая специализация, небольшой численный состав позволяют с необходимой глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Перечень комитетов и комиссий, их порядок создания, численность закреплены в Регламенте каждой из палат. Регламенты предусматривают важнейшие парламентские процедуры.

Понятие «парламентские процедуры» включает в себя порядок работы парламента (каждой из его палат), которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий, комитетов.

Сессии парламента — это период времени, в течение которого палаты вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Федеральное Собрание РФ действует не в порядке кратковременных периодических сессий, а является постоянно действующим органом (ст. 99), начинает свою работу на тридцатый день после избрания (созыва). Конституцией предусмотрено право Президента РФ созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока (ст. 99, ч. 2).

Пленарные заседания — это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Их условно можно разделить на организационные (проводятся сразу после выборов, регулируются Конституцией (ст. 99, ч. 3,) и регламентом) и обычные. Процедуры обычных пленарных заседаний также подробно определяются регламентом с целью повышения эффективности работы палат.

Одним из важных элементов парламентской процедуры является кворум — установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы и принятия решений. Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно.

Обсуждение обычно заканчивается и решение принимается голосованием. По способу голосования могут быть открытыми (ныне существует система электронного голосования), тайными (чаще всего при выборах, используются бюллетени) и поименными. Поименное голосование применяется в наиболее ответственных случаях, предусматривается специальным решением палаты, которое принимается по инициативе группы парламентариев.

Еще одна разновидность парламентских процедур — это заседания комитетов и комиссий. Эта процедура гораздо проще, чем пленарные заседания. Здесь не требуется предварительной записи на выступления, сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный, возможны неоднократные выступления.

Особое значение имеют проводимые комитетами (комиссиями) слушания. Они позволяют выявить не только возможные позицию и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Значительная роль принадлежит слушаниям в комиссиях при осуществлении контрольных полномочий парламента.

В целом порядок работы парламента России — Федерального Собрания РФ, парламентские процедуры, их регламентация, дальнейшее развитие основ правового регулирования законодательного процесса приобретают все большую общественную значимость. Специалисты говорят о формировании нового для России правового института в рамках конституционного права — парламентского права.1

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Каково содержание понятий законодательный процесс и законодательные процедуры? Как они соотносятся между собой?

2. От чего зависит и каков порядок формирования парламента в различных представительных демократиях?

3. Охарактеризуйте Федеральное Собрание РФ в совокупности его функций и полномочий (обеих палат: единые и различающиеся).

4. Как изменился статус, порядок формирования Совета Федерации после принятия Закона от 5 августа 2000 г.?