16. организация исполнительных органов государственной власти в субъектах российской федерации

16. организация исполнительных органов государственной власти в субъектах российской федерации

• Администрация субъекта РФ: функции, различные модели структуры • Высшее должностное лицо субъекта РФ: проблема названия и статуса главы исполнительного органа госвласти субъекта РФ • О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации... власти субъектов Российской Федерации» • Федеральный округ — новый уровень государственно-административного управления

Исполнительная власть в субъектах РФ — это часть единой государственной власти Федерации. У нас единое государство — Российская Федерация, есть совокупность полномочий государства, а, значит, нужен обеспечивающий их единый государственный механизм, в котором различные его части (государственные органы на всех уровнях управления) выполняют в совокупности политические, социально-экономические и иные задачи и для этого наделяются определенной компетенцией и полномочиями, т.е. действуют от имени и по поручению единого государства.

В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функций органы исполнительной власти имеют приоритетное значение в триаде ветвей власти субъекта РФ. Конституция РФ не выделяет их доминирующее положение, однако вхождение в единую систему органов исполнительной власти России (ст. 77, ч. 2), осуществление ряда полномочий органов федеральной власти обусловливают их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Способствует этому и закрепляемое в уставах единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации.

Конституция РФ термин «администрация» по отношению к исполнительной власти субъектов РФ не использует, возлагает ее функции на систему специальных органов, не уточняя ни их названия, ни структуры, ни характера отношений с иными органами власти региона. Из содержания конституционных норм нельзя сделать вывод, например, о том, каково соотношение коллегиальности и единоначалия в системе органов исполнительной. Все вопросы ее организации признаны компетенцией субъектов РФ.

Не дает исчерпывающего ответа на поставленные вопросы и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. Он закрепляет лишь общие принципы строительства органов, не касаясь частных, но весьма важных отношений. Закон воспринял содержащиеся в конституциях, уставах, законах субъектов РФ термины «администрация (правительство)» и в отношении главы органа исполнительной власти — «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (ст. 18)).

Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Администрация (правительство) субъекта Федерации разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурной, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Состав администрации (правительства) формируется главой соответствующей администрации (правительства).

Для осуществления своей компетенции многие администрации разрабатывают и утверждают схемы управления областью (правда, зачастую они совпадают с перечнем органов и структур).

Типовой вариант такой схемы управления территорией разработан Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Предложенный подход основывается на следующих принципах управления.

1. Определяются стратегические и тактические цели.

2. Выполняются объекты управления, в сфере экономики — отраслей экономики, показателей развития промышленности, строительства, сельского хозяйства, удельного веса объектов экономики по формам собственности, инфраструктуры (дороги, транспорт, связь); в социально-культурной сфере — культуры, народного образования, науки, здравоохранения (по сумме показателей), социального обслуживания (по схеме показателей).

3. Обозначаются ресурсы — по видам стоимости: природные, материальные, денежные (бюджеты, иные средства), трудовые (структура населения, динамика занятости и т.д.).

4. Предусматривается характеристика административно-территориальных единиц области, тенденции развития районов и сельских населенных пунктов, программы развития малых городов, транспортных сетей, связи, прогнозные оценки изменений численности городского и сельского населения.

5. Обозначаются субъекты управления на территории области, укрупненные нормативные функции.

6. Самостоятельный раздел схемы — механизм сбора и использования информации на территории области (создание банков информации о земельных ресурсах, населении, экологии, информации научно-технической, коммерческой, о недвижимости, о законодательстве, о решениях областных, городских, районных органов).

7. Устанавливается «режим» доступа к информации, механизм согласования решений по вертикали и горизонтали управления.

8. Обусловлен юридический порядок (процедура) изменения статуса органов, каналов связи внешних (с обществом и другими органами власти) и внутрисистемных.

Предлагается типовая структура администрации субъекта:

• правительство (глава администрации, мэр, губернатор), наделенное общей компетенцией;

• органы специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);

• территориальные органы специальной компетенции, действующие на территории районов и городов.

В областной администрации, как правило, представлены следующие управления: юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского хозяйства; комитеты: по архитектуре и строительству, экономике и прогнозированию, управлению госимуществом, обороне, мобилизационной подготовке и ликвидации последствий стихийных бедствий, промышленности, торговле, внешнеэкономическим связям, поддержке предпринимательства, здравоохранению, образованию, культуре и др. Всего 25—30 комитетов.

Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель означает соответствующий баланс полномочий главы администрации (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.

Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями администрации. Такая модель реализована, например, в Нижегородской области. В Уставе вообще не упоминается о правительстве (коллегиальном органе), а полномочия губернатора столь обширны, что де-факто он является «хозяином» области.

Губернатором (от лат. gubernator — рулевой, правитель) в дореволюционной России именовали назначаемое императором высшее должностное лицо в губернии. С конца XVIII в. термин стал использоваться в США для обозначения высшего выборного должностного лица в штатах. В Российской Федерации термин стал официально использоваться в начале 1990-х годов для обозначения руководителей органов исполнительной власти — выборных или назначаемых. Существенным отличием власти современного губернатора стал ее демократический источник — выборное начало. Однако отчетливо заметно стремление некоторых политиков и представителей регионов вновь возвратиться к обсуждению вопроса о назначении на должность глав субъектов РФ.

По этому поводу целесообразно изначально обозначить методологическую позицию. Конституция РФ, хотя и не закрепила напрямую избрание главы администрации, тем не менее, заложила основополагающие принципы формирования государственной власти. К их числу следует отнести прежде всего принцип народовластия, принадлежности власти народу. Поэтому единственно конституционное решение вопроса назначения главы исполнительного органа государственной власти на должность — посредством всенародных выборов. Вопрос этот, впрочем, не простой и последующий анализ проблемы позволит дать ответ на него.

Губернатор, возглавляя областную администрацию, руководит ее деятельностью, обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития.

К полномочиям губернатора относится:

• право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов;

• отлагательное вето на законы;

• исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.

Уставы предусматривают механизм, сдерживающий власть губернатора: право представительного органа на утверждение заместителя главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий главой администрации (случаи обговариваются в уставе) и др.

Уставы краев и областей, закрепляя единоначалие в осуществлении исполнительной власти губернатора, его ведущую роль, наделяют губернатора правом представлять интересы региона за его пределами, подписывать от имени субъекта договоры и соглашения. Все это усиливает внимание к статусу единоличного главы администрации, будирует дискуссию об установлении более тесной связи с федеральным Правительством.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленными компетенцией, полномочиями в осуществлении исполнительно-распорядительных функций. Примером может служить московский вариант организации исполнительной власти. Правительство субъекта РФ в своем статусе, как правило, имеет два начала. Оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т.е. является носителем, субъектом публичного права. В то же время оно является юридическим лицом, т.е. субъектом гражданско-правовых, частно-правовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и т.д.

Однако есть и промежуточная модель организации администрации. Например, в Санкт-Петербурге правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо его постановления утверждает губернатор — скорее, это статус коллегии при губернаторе.

Разные модели реализации исполнительной власти в субъектах РФ не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. Разрыв углубляется и тем, что в конституциях республик и уставах ряда областей не определено соотношение актов, юридической силы тех, что издаются на местах, и актов федерального Правительства, у которого нет прямого административного воздействия на организационно-правовые органы исполнительной власти субъектов РФ. Здесь мы снова вынужденно подходим к вопросу о статусе, названии и полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ. Весьма трудно найти юридическое содержание в термине «высшее должностное лицо области» в силу его неопределенности. Высшее означает занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц. Вот тут и возникает вопрос о соотношении статусов должностных лиц в вертикали исполнительной власти. К тому же есть определенная двусмысленность, двойственность статуса главы администрации субъекта РФ: президента республики, губернатора края, области, мэра Москвы, Санкт-Петербурга. Каждое из указанных статусных положений включает и политический аспект — выборное лицо, получившее легитимность от живущих в регионе избирателей, местного населения, и административно-управленческий аспект — должностное лицо, подчиненное по вертикали Правительству и Президенту в вопросах ведения Федерации и совместных, выполнения федеральных программ, выполнения федеральных законов и осуществления иных исполнительно-распорядительных функций, возложенных Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных федеральных органов.

Очевидно, нужно узаконить или даже ввести в ранг конституционной нормы найденную российской политической практикой компромиссную модель формирования института главы администрации в субъектах РФ: назначение Указом Президента РФ главы исполнительного органа государственной власти на должность на основе и по итогам всенародных выборов.

Практика строительства федеративных отношений, организации управления на уровне субъекта Федерации выявила остроту проблемы взаимодействия федеративного Центра и регионов, правового механизма восстановления вертикали исполнительной власти.

К числу мер по решению этой проблемы несомненно относится Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законопроект был внесен Президентом РФ. Государственная Дума приняла Закон 30 июня 2000 г., направив его затем в Совет Федерации. Верхняя палата парламента рассмотрела Закон и отклонила, предложив создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Работа комиссии не дала положительных результатов. 19 июля Государственная Дума рассмотрела повторно Закон и постановила принять его в прежней редакции. 29 июля Президент подписал Закон.1 Федеральный закон № 106 по сути урегулировал институт ответственности органов государственной власти субъектов РФ в сфере нормотворческой и правоприменительной деятельности. В нем предусматриваются назревшие и довольно жесткие меры по восстановлению правопорядка в этой сфере. Выделим основные моменты.

• Закон предусматривает ответственность за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и повлекших массовое и грубые нарушения прав и свобод человека, угрозу единству и территориальной целостности России, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства.

• Факт нарушения устанавливает суд соответствующей инстанции своим решением по этому поводу.

• Срок принятия мер по исполнению решения суда, в том числе отмены неправового акта или отдельных, признанных недействующими его положений, установлен шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока.

• В том случае, если акт, признанный судом недействующим, не отменен в течение указанного срока, предусмотрены следующие процедуры:

1. Суд устанавливает факт уклонения представительного законодательного органа субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и создания препятствий для реализации закрепленных Конституцией полномочий федеральных органов госвласти, органов местного самоуправления, нарушения прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов юридических лиц.

2. Далее следует предупреждение Президента РФ законодательному органу субъекта РФ.

3. Если в течение 3 месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения ситуация не исправлена, то Президент вносит в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске законодательного органа госвласти субъекта РФ. Государственная Дума обязана в течение 2 месяцев рассмотреть указанный проект закона.

4. Со дня вступления в силу Закона о роспуске прекращаются полномочия законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ.

Вся процедура роспуска (с предупреждения Президентом РФ) должна производиться в срок, не превышающий одного года со дня вступления в силу решения суда.

В отношении высшего должностного лица субъекта РФ мерой ответственности является отставка Президентом РФ. Закон предусматривает полномочие Президента обращаться в законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов РФ. В случае возникновения разногласий Президент использует согласительные процедуры, а в случае недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Институт ответственности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливает такие же процедуры, как и в адрес законодательного органа, но в более жесткие сроки: 2 месяца для исполнения решения суда, 2 месяца на выполнение указа президента о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица. Этот срок предусматривает возможность обращения высшего должностного лица субъекта РФ в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ, не может превышать 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента о приостановлении действия оспариваемого нормативного правового акта.

Если в течение 1 месяца со дня вынесения Президентом предупреждения высшее должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием, Президент отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.

Президент вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора временно отстранять от должности высшее должностное лицо в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого преступления (в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ).

Указ Президента РФ об отрешении от должности высшего должностного лица вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.

Высшее должностное лицо вправе обжаловать Указ в течение 10 дней, а Верховный Суд должен рассмотреть жалобу не поздние 10 дней со дня ее подачи.

Законом особо подчеркивается ответственность за принятые нормативные правовые акты, признанные и до вступления в силу настоящего Федерального закона соответствующим судом противоречащими Конституции РФ, федеральному законодательству, дан срок для исправления ситуации — 6 месяцев, т.е. до февраля 2001 г.

Восстановление единой вертикали исполнительной власти — не самоцель, а средство стабилизации общественно-политической системы, сохранения управляемости в стране, а значит — государственности. Очевидно, на это ориентирована и такая новация в государственном строительстве, как создание нового уровня государственного управления — окружного.

Предысторией его возникновения послужило образование межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в границах крупных экономических районов. Проявилась тенденция к самоорганизации органов исполнительной власти субъектов РФ. Слабость федерального Центра, которая сказывалась в частой смене председателей Правительства РФ, руководителей ключевых министерств, ведомств, порождала у администрации субъектов РФ желание утвердить полную самостоятельность. Экономическая кризисная конъюнктура, стрессовые ситуации, в которых находились регионы, толкали их на создание своей мини-экономики и правового поля, защищающего регион, установление своих правил игры.

К середине 1990-х годов было зарегистрировано восемь таких ассоциаций: «Центральная Россия», «Черноземье», «Северо-Запад», ассоциация регионов Северного Кавказа, «Большая Волга», ассоциация областей Уральского региона, «Сибирское соглашение» и ассоциация субъектов Федерации Дальнего Востока и Забайкалья. В их состав входили и такие ассоциированные организации, как крупные акционерные общества, комитеты по управлению (Госкомимуществом, энергоуправления и т.д.).

Ассоциации формировались на основе договора и регистрации устава. Руководящий орган — совет ассоциации, состоящий из глав законодательной и исполнительной властей субъектов РФ. Раз в год меняются президенты-сопредседатели и место заседаний. В структуру ассоциаций входят межрегиональные координационные или экономические комитеты, исполнительная дирекция и небольшой аппарат. Решения ассоциаций носят рекомендательный характер, стимулируют договорные связи и совместную деятельность в рамках целевых программ.

Созданные с целью горизонтальной кооперации регионов, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия не способствовали укреплению исполнительной власти по ее вертикали. Зачастую они выполняли функцию лоббирования интересов соответствующих регионов в органах центрального управления, используя в Москве многочисленные землячества — оренбургское, нижегородское, екатеринбургское, татарское, новосибирское и т.д. Критерием общественного признания ассоциаций и законодательного закрепления этих институционных форм могли бы стать ощутимые достижения регионов в реальном секторе экономики, социальной сфере, росте политических свобод граждан. Но этого не произошло. Можно сказать, что диалог ассоциаций крупных регионов с Центром не состоялся.

В рамках крупных регионов формировались территориальные органы федеральных министерств и госкомитетов.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти созданы с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий федеральных органов в регионах и в соответствии со ст. 78, ч. 1 Конституции РФ. Их содержание осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление или по другим статьям бюджета.

Положение о территориальном органе утверждается соответствующим министром и предусматривает реальное осуществление принципа субсидиарности в управлении (участие в осуществлении управленческих функций между федеральными и территориальными органами управления).

• Территориальный орган действует в соответствии со своей компетенцией на территории одного или нескольких субъектов РФ (территория региона).

• Территориальный орган — это орган госадминистративного управления, действует на основе базового тематического законодательства и нормативных актов соответствующего органа исполнительной власти.

• Главная задача территориального органа — обеспечить реализацию госуправленческих актов, контроль за правозаконностью региональных органов в рамках компетенции, сблизить руководство федерального уровня с деятельностью местных органов и ассоциаций в установленной сфере.

Между тем, не всегда конструктивно налаживалось взаимодействие территориальных органов Центра с руководителями региональных органов субъектов РФ.

Конституционному Суду РФ пришлось неоднократно давать разъяснение по вопросу о порядке организации и деятельности территориальных органов, в том числе назначения их руководителей. Суд разъяснял, что этот порядок должен соответствовать принципам федеративного устройства и разграничения предметов ведения и полномочий между органами госвласти РФ и органами власти субъектов. По смыслу ст. 71 Конституции РФ во взаимодействии ее с ст. И, 76, 77 и 78 вопрос о назначении на Должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти не может составлять совместное ведение и осуществление ими полномочий по предметам ведения Российской Федерации не может зависеть от решения органа власти субъекта РФ.

Этим, однако, не затрагивается положение ст. 77, ч. 1 Конституции РФ, согласно которому в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения органы исполнительной власти федеральные и субъектов образуют единую систему исполнительной власти. По смыслу ст. 72 Конституции РФ во взаимосвязи ее с ст. 5 (ч. 3), 11, 76, 77 (ч. 2), 78 (ч. 1 и 2), 85 предусмотрена возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Такая норма заложена и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (ст. 24, п. 1). Таким образом, законодательный орган субъекта РФ может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов Центра при условии, что на соответствующие территориальные органы возлагается осуществление полномочий РФ по вопросам совместного ведения.

Изложенная правовая позиция не затрагивает прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур, так как иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

К концу 1990-х годов большинство ключевых министерств и госкомитетов имели территориальные органы межрегионального уровня, т.е. создали промежуточный (между федеральным и субъектно-федеральным) уровень государственно-административного управления, в определенной степени рационализировали структуру управления, приблизили ее к масштабу управляемости объектами, но в целом проблему единой системы исполнительной власти не решили.