1. анализ базовых и ключевых понятий курса

1. анализ базовых и ключевых понятий курса

• Предмет и задачи курса • Содержания базовых понятий, их толкование в современной литературе

Объект нашего изучения — государственное управление общественными процессами, отношениями. Его необходимо осмыслить как сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факторами развития общества.

В обществе все естественное — объективно, необходимо: производство и распределение материальных благ, здоровье людей и их нравственное благополучие, социальная помощь нуждающимся и поддержка больных, обеспечение условий для развития и благополучия тех, кто трудится, защита жизни и спокойствия граждан. В обществе все — главное: экономика и политика, право и культура. Но все это может работать на человека и общество, когда будет сведено в целостную гармоничную систему. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между процессами и явлениями в жизни общества, многие из них реализуются не в должной мере или остаются в области желаемого, а не сущего. Требуемую системность общественной жизни придает управление, если, однако, оно само является системой — целостной, органичной, состоящей из взаимонеобходимых компонентов.

Главная задача учебного пособия — помочь понять природу и сущность системы государственного управления, ее компонентов, проанализировать необходимые связи между ними и то, что мешает им, блокирует интеграцию, взаимопроникновение сущностных элементов, разрушает системность.

Конечно, ограниченные рамки пособия не позволяют изложить все аспекты управляющего воздействия на общественные процессы. Впрочем, и жизнь всегда сложней, многогранней любой теории, объясняющей эту жизнь. Целесообразно поэтому конкретизировать и сузить исследовательское поле, четко обозначить изучаемые нами проблемы.

Проблема — знание о незнании, т.е. фиксация проблемной ситуации, противоречия в знании и общественной практике. Применительно к нашей задаче очертим проблемную ситуацию следующим образом. Существует противоречие между общественными потребностями и надеждами на то, что социально-экономическая и политическая обстановка в стране должна стабилизироваться и улучшаться, и неспособностью пока современной системы госуправления обеспечить это. Данное противоречие может быть разрешимо только при условии реформирования системы госуправления. Отсюда предмет исследования (изучения) — основные пути, направления, методы, способы реформирования госуправления, важнейших компонентов его системы, внешних и внутренних связей.

Итак, наша задача — изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления, ее социальными функциями, способами реализации реформ.

Результат исследования проблемы напрямую зависит от методологии изучения.

Методология как теория познания, система принципов, методов, определенных логических приемов познания и исследования позволяет проникнуть в глубь изучаемых процессов, понять их сущность, закономерности развития. Чтобы найти правильный ответ, нужно вначале определить правильный путь к нему.

Методология необходима не только в процессе научного, теоретического поиска, но и в общественной практике. Правильно избранные принципы и методы поиска обеспечивают обоснованные теоретические выводы, которые используются в общественной практике, т.е. становятся действенными, сами приобретают роль методологических подходов в преобразовании жизни — в этом и проявляется нерасторжимость теории и практики.

Найти, обосновать эти методологические подходы, принципы, методы, позиции при рассмотрении каждой темы учебного пособия — первая задача.

Второй задачей изучения дисциплины является овладение понятийным аппаратом.

Анализ понятий в отношении закономерностей их формирования важен потому, что каждое понятие (термин, научная категория, дефиниция) несет большую функциональную нагрузку.

• Это есть тот языковой аппарат, посредством которого описываются предметная область теории, сущность изучаемого явления. Понятие — продукт сознания, отражения в нем конкретного предмета (явления) в виде абстракции. Каждое понятие — это квинтэссенция теоретического знания о предмете. Овладеть понятийным аппаратом значит овладеть теорией (систематизированным знанием).

• Понятие как отражение в нашем сознании сущности предмета — помогает соотнести должное и фактическое, сущее, а проанализировав причину разрыва между тем, что должно быть, и тем, что есть, можно выбрать вектор развития изучаемого явления, способы управляющего воздействия на соответствующую динамику.

• Наконец, через понятийный аппарат мы находим общий язык, понимаем друг друга. Научные термины и категории обобщают сферу профессиональной деятельности, создают язык общения на уровне абстракций.

Таким образом, искусство мыслить — это умение оперировать научными понятиями, терминами, категориями. Овладеть этим искусством или хотя бы приблизиться к этому — задача каждого обучающегося.

Условно выделим в нашем курсе понятия базовые и ключевые. Базовые или основополагающие, понятия — это те, которые отражают объект нашего изучения: государство, власть, управление, право, др.

Ключевые — это термины, позволяющие всесторонне осмыслить объект изучения, дающие «ключ» к теоретическому познанию и обобщению.

Перейдем к анализу базовых понятий.

Прежде всего, сделаем акцент на толковании управления как второй составляющей базового понятия «государственное управление».

Управление — это всегда воздействие. Представители кибернетической науки определяют управление как перевод объекта (какой-либо системы) в новое состояние или изменение состояния объекта управления для достижения цели системы.1 При этом подчеркнем важную для нас методологическую исходную позицию: речь идет о социальном управляющем воздействии, то есть воздействии, во-первых, на общественные, а не на технические или биологические системы; во-вторых, на все общество, а не на отдельного человека («Отдельный скрипач управляет собой, оркестр нуждается в дирижере» К. Маркс).

В научной литературе встречаются различные трактовки управляющего воздействия. Однако расширение понятия «управляющее воздействие», подведение под него стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов саморегуляции приводит к искажению сути управляющего воздействия. А суть в том, что управляющим источником компонентов выступает человек. Самые сложные АСУ, которые приводятся в действие компьютером и без прямого участия человека, создаются и программируются человеком. Управляющее воздействие означает прежде всего сознательное начало, момент непременной связи управления с человеком.

• Управляющее воздействие — это практическая деятельность, специфический вид труда, совершение действий административно-правового свойства, направленное на исполнение законов, создание правовых актов, их реализацию и проведение организационных мероприятий. Однако термин «деятельность» не раскрывает до конца социальную сущность управления, его специфическое место и роль в жизни людей. Поэтому можно управляющее воздействие характеризовать и как отношение (субъектно-объектное), входящее в систему общественных. В иерархии общественной структуры это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны возможности властно выражать и осуществлять свою волю. В экономической науке внимание обращается преимущественно на экономическое содержание управляющего воздействия, в юридической — его правовую форму.

• Управляющее воздействие может быть определено как результирующая деятельности, отношений, т.е. как действующее, побуждающее, изменяющее и именно управляющее воздействие, а не управленческое, как порой говорят и пишут.

• Управляющее воздействие содержит момент целеполагания (зачем нужно воздействие, к чему способно привести?). Цели управляющего воздействия, особенно в государственном управлении, должны быть признанными, привлекательными, поддерживаемыми, мобилизующими и при этом — реальными. Искусство политического (государственного) целеполагания заключается в том, чтобы из естественного множества целей выбрать именно те, которые не только нужно, но и практически можно реализовать (политика есть искусство возможного).

• Управляющее воздействие непременно содержит организационный момент, суть которого в направлении и практическом осуществлении взаимодействия людей. Организационное воздействие имеет два «среза»: статичный (структурный) и динамичный (функциональный); оба взаимообусловлены.

• Управляющее воздействие предполагает и регулирование поведения участников управляемого процесса, в результате чего претворяются, признаются, утверждаются (как бы опредмечиваются) социальные нормы, в том числе законодательные, традиции, обычаи, исторические уроки и выводы, мораль, право и многие другие социальные регуляторы.

Таким образом, термин «управляющее воздействие» предполагает специфику такого воздействия, которая состоит в целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Именно эта триада свойств составляет сущность социального управления, разновидностью которого является государственное управление.

В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Одни толкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу1, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.2

Встречается и более узкое толкование государственного управления. Профессор Манохин В.М. сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций.3 Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту. Государственное управление — это вся деятельность государства по организации государственных органов, их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.

Профессор Радченко А.И. предлагает свое понимание государственного управления как деятельность «исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти».1 Данная трактовка не совсем отвечает «духу» конституционной установки на суверенность народа в организации государственной власти. Определение Государственного управления через влияние только сверху вниз не раскрывает сути государственного управления. Об этом вполне определенно высказались отечественные государствоведы еще в 1980-е годы. Так, Г.В. Атаманчук в работе «Сущность государственного управления» подчеркивал: «... для социальных систем в отличие... от технических характерно органическое единство субъектов и объектов управления, их переплетение, относительность, перемена ролями».2 И Б.Н. Курашвили чуть позже заявлял: «Начинать нужно с теории государственного управления. Пришло время распроститься с односторонним представлением о государственном управлении и принять форму сотрудничества».3

Итак, обобщая сказанное, можно следующим образом объяснить государственное управление.

Государственное управление — это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление — разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий — государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы — приказы государственному управлению — своего рода «нервной системе» общественного организма.

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью — общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) — решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Именно такое расширительное толкование государственного управления как действий государственной власти по исполнению целей государства, включающее три основные функции государственной власти, предлагали отечественные юристы — государствоведы прошлого столетия.

Узкое толкование государственного управления связано в нашем обществе с традицией советского периода, когда государственная (политическая) власть ассоциировалась с КПСС, а политико-государственные решения, основные направления внутренней и внешней политики утверждались на партийных съездах. В то время государственное управление понималось как деятельность государственных органов исполнительной власти.

Целесообразно будет уточнить понятия следующим образом. Государственное управление — воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

• выполнение общезначимых функций;

• нормативно-распорядительное регулирование;

• подзаконный характер деятельности;

• использование властных полномочий. Государственно-административное управление представляет собой вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными:

• непрерывным и оперативным характером деятельности;

• осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии;

• установлением юридическо-функциональных режимов;

• применением мер административной ответственности;

• иерархически построенным аппаратом управления;

• профессиональным персоналом;

• административным усмотрением.

Государственное администрирование — практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование — это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц, и особый род занятий по государственной службе, и особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом, и специальная научная дисциплина, точнее — междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.

В бытовом сознании государственное управляющее воздействие часто отождествляется лишь с одним из проявлений государственного управления, причем позднейшим. Исторически государственное управление возникло прежде всего как общее политическое руководство и регулирование (в форме идеологического воздействия и контроля).

При толковании государственного управления мы исходим из того, что понятие «управление» шире по содержанию, чем понятие «власть», ибо включает не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть — категория политико-правовая, в то время как управление — организационно-правовая и процессуально-технологическая. Это необходимо подчеркнуть, так как с принятием Конституции РФ 1993 г. термин «государственное управление» исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы. Реальный процесс исчезнуть не может и должен быть адекватно обозначен.

В основу классификации видов управляющего воздействия берутся различные основания. В качестве объекта управления могут быть: сфера общественной жизнедеятельности, она обязывает различать экономическое, социальное, политическое, духовно-идеологическое воздействие; структура общественных отношений, предполагающая управление экономическими, социальными, политическими, духовно-идеологическими отношениями и процессами; характер и объем охватываемых воздействием общественных явлений, служащий показателем для различения управления обществом, управления государством, управления отраслями (предприятиями, фирмами и т.д.), управления территориями.

Определяющим основанием для различения видов управляющего воздействия служит субъект, включающий в себя институциональную и личностную компоненты.

Если институция (установление) учреждена государством (сверху), образуется в установленном конституционно-правовом (юридическом) порядке в целях осуществления функций государства, то есть определяющий субъект — государство, его органы, структуры и лица — речь идет о государственном управлении.

Если институция учреждена самим обществом (снизу), образуется на основе прямого волеизъявления населения, в установленном конституционно-правовом порядке в целях самоорганизации, саморегулирования общественных процессов и отношений, самостоятельного решения местных дел, т.е. определяющий субъект — органы местного самоуправления — речь идет о муниципальном самоуправлении либо общественном управлении.

Если институция (установление) учреждена частным образом в целях частного предпринимательства и хозяйственной деятельности, образована в установленном юридическом порядке, т.е. определяющий субъект — собственник, хозяин дела, предприниматель — речь идет о менеджменте.

Термин «менеджмент» в российской литературе последних лет часто употребляется в связке с прилагательным «государственный» и как синоним государственному управлению. В связи с этим целесообразно обозначить нашу методологическую позицию.

Государственное управление и государственный менеджмент — это не синонимы.

• Несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав — здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг.

• Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление — на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении. Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благополучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или уж во всяком случае не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях.

• Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д. — по горизонтали); в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права (по вертикали и горизонтали отношений).

• Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.

• Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в государственном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принуждение.

• Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества, как оборона, правопорядок, внешнегосударственные и международные отношения, налогообложение и другие, всегда были и есть прерогатива государства, регламентируются общенациональными интересами, политической целесообразностью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.

Таким образом, государственное управление и менеджмент расходятся по установочным приоритетам (по духу отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.

Однако не стоит между этими управляющими воздействиями видеть китайскую стену. Неслучайно дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.

Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:

1) оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование на изменения конъюнктуры;

2) стремятся быть ближе к людям — потребителям, клиентам;

3) и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.

Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики.

Политико-административный и экономический маркетинг как перспективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, сделать «прозрачными» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату.

Сегодня идет дискуссия и предпринимаются попытки внедрять новую модель управления на муниципальном уровне — муниципальный менеджмент. Эта модель предполагает коренное изменение отношений между политическим руководством и администрацией на основе современного образа администрации как предприятия сферы услуг. В этой связи важно осмыслить три составляющие управления: организационные структуры (иерархические ведомства и организации управления, их подразделения), нормы и методы (законы, программы, бюджеты) и стимулы (премии, конкуренция). В такой модели управления ориентация на результаты экономические на базе конкретных социальных целей необходимо признать непременным условием. Можно ли эти идеи плодотворно использовать в целях общего блага, на общегосударственном уровне и в какой мере это будет возможно, покажет будущее. Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно будет говорить о государственном менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающееся действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным предприятием.

По ориентации на внутреннюю или внешнюю среду управляющее воздействие различается на внутриорганизационное и публичное. В первом случае управленческие решения и действия ориентированы на реализацию задач собственно субъекта управления, обеспечивающих осуществление им базовых функций, своего общественного назначения.

Публичное управление — воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы, отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями.

Термин «публичное управление», очевидно, нуждается в дополнительной аргументации.

Слово «публичный» (лат. publicus) означает общественный, открытый, гласный, не частный. У В. Даля в словаре читаем: «публичный — всенародный, оглашенный, явный, известный; для публики, общества устроенный, народный,... вселюдный; всем обывателям сообща, всей гражданской общине принадлежащий».

Слово это с начала XX в. широко употребляется на Западе в сочетании с управлением — public administration.

Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.

Много этой проблемой занимались в США, в том числе на уровне президентов, а 28-й из них — Вудро Вильсон, автор 10 политических и исторических исследований, получивший степень доктора политических наук, признан основателем современного американского публичного управления. В своем труде «Исследование управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы — совокупности взаимосвязанных, взаимодействующих институтов государственной власти и общественных организаций, групп, отдельных граждан. Административную функцию правительства В. Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить публичное управление от политики, применить к нему технологию научного менеджмента.

Такое понимание государственного управления свойственно и современным американским юристам и социологам. Так, Остром Винсент трактует госуправление в двух его ипостасях.

Прежде всего он понимает государственное управление как исполнительную власть, в то же время он отводит ему роль открытой публичной сферы общественных интересов (Res Publica), в которой субъектами управления (а не объектами!) выступают все общественные институты, включая индивидов. «Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, — пишет он, — подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации».1

Телеологический смысл государственного управления (целесообразности) предполагает увязать государственное управление с понятием «республика» (дело народа) такой формой правления, где народ, граждане участвуют в организации и осуществлении государственной власти непосредственно или через общенациональное представительное учреждение — парламент.

В одном ряду с республикой такие понятия, как публичный интерес — общий (не частный), публичная власть (созданная народом и во благо народа (публичного интереса, не частного), публичное право — система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе, публики с властью, аппаратом управления, публично-правовое регулирование — сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичной сфере (не частной), публичное управление — процесс государственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) на основе норм публичного права.

Таким образом, публичное управление можно понять как управляющее воздействие — гласное взаимодействие госаппарата и общества при принятии важных для республики (общества, населения) решений, действий, как открытую публичную сферу общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления. Можно сказать, публичное управление — это управление обществом вместе с обществом.

Тогда становится понятным термин публичная служба как институт, созданный для осуществления общественно значимых (публичных) дел и собственно процесс служения обществу, выполнения возложенных задач, функций, полномочий. Публичная служба всегда функциональна, процессуальна, это публичное управление во времени и в пространстве.

Поскольку ни один государственный орган не исчерпывает собой института государства и государственной власти, то конституционно установленное единство государственной власти может обеспечить совокупность всех органов государственной власти и управления, их публично-управляющих воздействий, слияние всех процессов публичного служения в целостную систему государственного управления и государственной службы.

Телеологический подход (гр. teleos — цель, logos — учение, понятие — достигший цели) к анализу госуправляющего воздействия требует раскрытия его как совокупности политического и административного воздействия (через политические решения и действия и административные решения и действия).

Политика и администрирование — это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.

Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим (не путать с деполитизированным).

Слова «политика» и «публичность» можно соотносить, они близки, ибо отражают сферу общности живущих в государстве людей, но не тождественны. Публичность выражает сферу общения всех жителей, обывателей, соотносится с населением, а политика выражает общение граждан с государством, властью, обществом и соотносится с народом. Отличие политического от социального, народа от населения хорошо определил в свое время В.О. Ключевский: «Народ» — население не только совместно живущее, но и совместно действующее... (Выделено мною. — Н.Г.). Нет сомнения, связи в обществе богаче жизни государства и не сводимы к последнему, и политическим общением связан не каждый человек, а гражданин — лицо, имеющее юридическую связь и правоотношения с обществом, властью. Если человек —существо социальное, то гражданин — существо политическое. Политика, как подчеркивал в свое время Аристотель, — общение, «которое является наиболее важным из всех и обнимает собой все остальные общения. Это общение и называется государством или общением политическим».

Политика — это «искусство жить вместе» (Платон), способ и функциональная деятельность по согласованию интересов, достижению социального компромисса, это поиск «общего блага» и реализация комплекса мер по его достижению. Этот телеологический смысл политики (нацеленность) определяет ее неразрывную связь с государственной (политической) властью и государственным управлением как властеосуществлением. Понятию «политика» присущи два аспекта: аспект власти и аспект консенсуса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и к их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому распределению ценностей и благ (консенсусу). Можно сказать, политика — это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся использованием институтов публичной власти, а политическое управление — это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов.

Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной.

Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.

Правовая политика в системе государственного управления — это те принципы и основные направления развития общества, которые государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан.1

По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.

Правотворческая политика государства — формирование, выработка стратегии, курса, национальных приоритетов и облачение их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная Цель — закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.

Главный субъект правотворческой политики — законодательные представительные органы власти, однако эту функцию (подзаконного нормотворчества) осуществляют правительственная администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.

Правоприменительная политика государства — это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использование ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это — один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характеристик существующего политического режима.

Основная цель правоприменительной политики — соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение эффективности государственного управления.

Главный субъект правоприменительной политики — органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.

Правоприменительная политика — это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительная практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.

Указанные направления в госуправленческой деятельности — это две стороны одной медали. Их единство обусловлено следующими факторами:

1) у них единый волевой источник — государственная власть;

2) они имеют общую цель — стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;

3) в совокупности они формируют единое правовое пространство, систему действующего права.

Сущностное единство не исключает различий, на практике порой даже разрыва. Можно сказать, что правотворческая политика обеспечивает должное, закрепляет в правовой форме все лучшее, что есть (или должно быть) в госуправленческой практике. «Политика есть прежде всего многообразная и постоянно движущаяся практика».1 Правоприменительная политика обеспечивает сущее, т.е. переводит с помощью идеологических, организационных и собственно правоприменительных средств закрепленную в политико-правовых решениях модель поведения общества в сферу ее практического воплощения. Известно, что разрыв между должным и сущим составляет большую проблему государственного управления, но он не отрицает сущностного единства правотворческой и правоприменительной политики, а свидетельствует о просчетах субъектов политики, недостатках в их деятельности.

Правовая политика в государственном управлении включает, таким образом, определение стратегических целей, приоритетов, направлений деятельности государства, принятие политических решений в форме нормативно-правовых актов и саму практическую деятельность по реализации указанных идеологических (политических) установок, т.е. административно-правовую управленческую деятельность, ее результаты.

Перекос в системе правовой политики (правотворчество — правоприменение) приводит к дисбалансу между уровнем разработки правовых норм и степенью их практической реализуемости.

Сегодня мы видим увлечение нормотворчеством и неадекватное внимание к регламентированию процесса, порядку реализации правовых норм. Это не только не способствует становлению законности и правопорядка, но усиливает недоверие у граждан к власти, органам государства, их разросшемуся праву действовать по усмотрению, а не по нормам административно-процессуальным (коих в целом пока нет — и в этом еще одна большая проблема). Правоприменительная практика при такой политике однозначно не станет фактором стабилизации и упорядочения общественных отношений и процессов.

Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений и администрирование как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

Подобная попытка, о чем уже упоминалось, была предпринята В. Вильсоном: на основе справедливого тезиса о том, что политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (публичное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет. Концепция дихотомии получила развитие в труде современного государствоведа Фрэнка Гудноу «Политика и администрация», где были обоснованы такие принципы государственной службы, как а) профессионализм, б) независимость от избирателей, в) отделение политической науки и политических должностей от государственного управления и госаппарата.

Но уже этот автор вынужден был признать, что деление госорганов и чиновников достаточно условно, существует подчиненность административных ведомств политическим, ибо управление от имени народа требует, чтобы исполнительная власть была подчинена выраженному авторитету, каким может быть только представительная, избранная народом публичная власть.1

Концепция дихотомии политической и административной власти отрицалась в американской специальной литературе в 1930-е годы. Целая группа исследователей (Г. Симон, К. Фридрих, Ч. Хайнеманн, Р. Дал, Л. Галик и др.) отстаивали другую теорию «свободы действий» администрации, признавая в то же время, что госслужащие, реализующие политический курс страны, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой. Администраторы — это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и по решению вопросов, когда, как и в какой мере их реализовывать.

Так как же совместить идеал постоянной профессиональной службы с идеалом и институтами демократии, не подрывая того и другого как фундамента государственного дома?

С учетом обеих теорий можно предложить наше видение проблемы соотношения политики и администрирования в государственном управлении.

В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных — приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности — от административных публичных служб и государственных служащих; можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном — политические, в основном — административные, политико-административные, административно-политические).

Термин «политико-административный» (характер, аспект государственного управления) существует для положительной оценки, отражения органического синтеза, продуктивного симбиоза политических и административных функций, методов в госуправлении, а не для обозначения «поглощенного» политической властью государственного управления. Термин, на наш, взгляд, отражает стабильность государственно-политической практики, которая достигается посредством развитой системы профессиональных административных служб, объединенных в единую государственную службу, и публично-правовым режимом, основанным на юридизации исполнения политических функций, ограниченных, регулируемых законом.

Исходя из того, что политика есть не только формирование, но и реализация политического курса, политика не может быть «вынута» из государственной службы. У государственных служащих есть своя политика: они имеют достаточную свободу при решении вопросов — когда, как и в какой мере реализовать принятые законы, иные политико-правовые решения (акты). Составляя правила, инструкции и другие административные предписания, государственные служащие становятся участниками формирования и реализации правоприменительной политики.

Сущностная «связанность» политиков и администраторов подтверждается реальностью их взаимоотношений.

Формально политический чиновник обладает более высоким статусом, чем карьерные государственные служащие: он призван воплотить политическую программу, курс. Однако на практике отношения между ними часто определяются следующими обстоятельствами.

• Политический чиновник чаще всего дилетант в сфере управления по сравнению с карьерным служащим, который прошел все ступени управления, имеет стаж, образование, компетентность, знает технологию реализации политического решения. Это обстоятельство ставит политика в какой-то степени в зависимость от государственного служащего. Последний выступает в роли советника, консультанта у политика, а чтобы советы были в унисон — люди должны быть единомышленниками.

• Политик в управлении подбирает команду, способную реализовать политическую программу, с которой он вошел в систему административно-исполнительных органов. Вот как об этом пишет политик Ю.М. Лужков: «Качественный состав команды — вопрос эффективности всей нашей работы. Мы работаем на результат. С этой задачей справится только команда соратников. И только потом — команда исполнителей».1

• Политик приходит в исполнительные органы на определенный срок. Ему необходимо подстраховаться, чтобы в случае поражения на следующих выборах удержаться в госаппарате на какой-либо карьерной должности, значит он заинтересован в компетентных чиновниках, их знаниях, профессиональном багаже, хороших отношениях.

• Служебные отношения зачастую перерастают в союз, сращение политической и административной элиты, направленный против тех, кто мешает им осуществлять корыстные цели. Поэтому нужна система общественного, гражданского контроля за деятельностью госаппарата, его политико-административной элиты, истеблишмента.

В соотношении политики и администрирования в государственном управлении принципиально важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью. Руководящие посты в управлении должны быть у политиков. Вместе с тем, государственное управление как административно-правовой процесс, деятельность не может утратить собственного политического характера, осуществляя связь между различными слоями общества, реализуя, координируя различные интересы, в том числе и свои собственные.

Здравый смысл — в рациональном сочетании политической и административной деятельности, в подконтрольности их праву и демократическим институтам. Нельзя противопоставлять «грязную» политику «чистой» управленческой деятельности. Критерии «чистого» и «грязного» — не в разделении, а в целях, методах, средствах, которые в равной мере могут быть присущи и политике, и администрированию.

Государственный управленец в своей деятельности выполняет различные функции: политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует команду единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т.д.); административно-распорядительные (расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, неколлегиального свойства) оперативные, квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического характера). Соотношение между различными видами деятельности зависит от иерархического положения госоргана и должностного лица в управлении.

Таким образом, концепция реформирования государственного управления, в центре которого качество решений и деятельности государственных органов власти и управления, предполагает обоснование и осуществление следующих неотложных шагов.

• Вовлечение граждан, институтов общества в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих (политических и административных) решений.

• Административную коммуникацию следует развивать как средство обеспечения приемлемости административных решений для граждан, придания государственно-административному управлению публичного характера. Гражданам необходимо предоставлять информацию прежде всего на ранних стадиях административного процесса. Включение гражданских инициатив, составление параллельных (альтернативных) экспертиз по вопросам, значимым для всех, должны стать обычаем, а не исключением.

• Неотложной мерой является принятие законов, регламентирующих организацию и функционирование исполнительной власти. Целесообразно пересмотреть (кодифицировать) нормы административного права — оно должно быть более консенсуальным, а административный процесс — обеспечен доктринально и нормативно (административно-процессуальным законодательством).

• Необходимо осознать значимость и изучить механизм политического управления как условие демократизации страны, совершенствования политической системы, закрепить нормативно в актах исполнительной власти процедуры согласования интересов, поиска социального компромисса. Только на этом пути можно решить фундаментальный вопрос конституционного права: каким образом народ как единственный суверен своей власти может адекватно организовать государство, его органы, чтобы они и в статусе (материально, субстанционально), и в процессе функционирования (процессуально) отражали именно власть народа.

Итак, теория и практика государственного управления объективно связаны с изучением и совершенствованием политического механизма управления и административно-правового процесса. Подобная схема предопределяет структуру учебных курсов и учебных пособий.

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Каково соотношение и содержание понятий: государственное управление, государственно-административное управление, муниципальное управление, менеджмент?

2. Какие понятия вам представляются базовыми, ключевыми при изучении теории и практики государственно-административного управления?

3. Какое из двух понятий является более широким по значению (и почему): государственная власть или государственное управление?

4. Каково соотношение и содержание понятий: правотворческая политика и правоприменительная политика?

5. Аргументируйте свою позицию в вопросе о том, уместно ли противопоставлять политику и государственное управление.