19.1. проблемы систематизации нормативно-правовых актов в россии

19.1. проблемы систематизации нормативно-правовых актов в россии

Активизация правотворческого процесса отрицательно сказалась на организации российского законодательства, ибо:

• недостаточно отработана его единая внутренняя согласованная структура;

• имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов;

• многие нормативные акты, вплоть до конституций и уставов субъектов Федерации не приведены в соответствие с федеральными Конституцией и законодательством;

• до сих пор нормативно не определен круг правовых актов СССР и иных, принятых до Конституции РФ 1993 г., сохранивших свое действие на территории России; существуют дублирующие предписания;

• нуждается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов;

• сказывается отсутствие системообразующей цели проводимой правовой реформы, обоснование характера российской правовой системы, приоритетов в ее развитии, легитимации новых источников права.

Неупорядоченность законодательства ведет к разрушению правового пространства в стране. Нормативно-правовой массив требует инвентаризации и последующей систематизации.

В рамках систематизации нормативно-правовых актов важной мерой является их упорядочение путем законодательного Установления иерархии нормативных актов в зависимости от их Юридической силы, обусловленной конституционными полномочиями издавших их органов и спецификой регулируемых ими общественных отношений. Это предполагает, в частности, уточнение взаимосвязи федеральных законов и указов Президента.

Закон — основной юридический источник (форма) российского права. В отечественной правовой системе длительное время статус и значение закона принижались, выхолащивались потоками подзаконного и ведомственного нормотворчества. В рамках политических, экономических и правовых реформ взят курс на приоритетность закона. Однако безудержное производство громоздких законов может усугубить их обесценение. Складывается и более опасная ситуация, когда закон, по природе своей призванный быть выразителем обшей воли, принимается в редакции, откровенно нацеленной на защиту групповых, корпоративных интересов. Необходимы правовая экспертиза как специальное исследование, ревизия всего массива, оценка законодательства с позиций его соответствия Конституции РФ, международным договорам, правилам законодательной техники. Очевидно, положения о правовой экспертизе должны быть в регламенте Государственной Думы.

Правовая экспертиза позволяет выполнить более ответственную задачу — систематизацию законодательства.

Систематизация законодательства есть его упорядочение, т.е. расположение нормативного материала в определенной системе на основе объединения правовых актов в тематические, хронологические или иные сборники с тем, чтобы обеспечить доступность законодательства субъектам правореализации, с наименьшими затратами времени правильно ориентироваться в юридических нормах, быстро отыскать требуемые.

Используются такие виды систематизации нормативных актов: инкорпорация, кодификация и консолидация.

• Инкорпорация — это внешняя обработка законодательного материала, когда объединение законов или других нормативных актов в одном сборнике и систематическое их расположение в алфавитном, тематическом или хронологическом порядке проводится без изменения содержания актов.

• Кодификация — такой способ систематизации нормативных актов, когда на основе переработки ранее действовавших законов, замены устаревших положений новыми создается новый закон — кодекс или иной нормативный акт. Есть основания рассматривать кодификацию как метод правотворчества. Кодекс — законодательный акт, представляющий собой систематизированное согласованное изложение правовых норм той или иной отрасли права. Крупные кодифицированные законы ведут за собой определенную группу функционально связанных между собой нормативно-правовых актов отрасли, подотрасли или института.

Кодификация всегда носит официальный характер и осуществляется законотворческими органами (инкорпорация не придерживается таких жестких рамок).

Процесс кодификации в своем развитии проходит три стадии:

1) выявление законодательных недостатков той или иной отрасли,

2) устранение этих недостатков, 3) сведение обработанного материала в единое целое — кодекс.

Всеобщая кодификация предполагает образование сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства. К их числу можно отнести различного рода основы.

Отраслевая кодификация представляет собой объединение нормативного материала какой-то определенной отрасли или подотрасли законодательства (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.).

Специальная кодификация объединяет нормы какого-либо правового института или нескольких правовых институтов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.).

Для современного российского законодательства характерна масштабная кодификация во всех ее проявлениях. За последние годы приняты и действуют Основы законодательства РФ об охране труда, об охране здоровья граждан, о физической культуре и спорте, о нотариате и др. Кодифицировано большинство отраслей федерального законодательства. Процесс кодификации активно осуществляется субъектами Федерации.

• Консолидация как особая форма систематизации законодательства направлена на ликвидацию множественности нормативно-правовых актов путем сведения нескольких близких из них по содержанию в один укрупненный акт в целях единого регулирования данных общественных отношений. В структуру вновь образованного консолидированного акта, как правило, входят отдельные однопрофильные статьи, главы, параграфы, расположенные в определенной последовательности. Такие акты в нашей стране сегодня могли бы быть приняты по вопросам пенсионной, налоговой, приватизационной политики, возмещения морального вреда и др. Форма этих актов может быть различна. На базе консолидированного законодательства должны проводиться все инкорпорационные операции по формированию тех или иных сводных актов, где в доступной форме дано полное и четкое представление о действующем законодательстве. Избавляя его от чрезмерной раздробленности, консолидация тем самым способствует объединению на этой основе общих положений текущего правотворчества в родственные группы. Консолидированным нормативно-правовым актом, к примеру, является Уголовно-исполнительный кодекс РФ, в котором закреплены нормы трудового, гражданского и административного права по вопросам нормирования рабочего времени лиц, лишенных свободы, оплаты их труда, пенсионного обеспечения, возмещения вреда, материальной ответственности и т.д. К подобного рода актам относятся также Воздушный кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ. Особую актуальность консолидация приобретает в сфере ведомственного нормотворчества.

Важной задачей развития современной правовой системы в России является нахождение разумного соотношения законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.

Динамика реформ последнего десятилетия привела к тому, что фактически доминирующей формой правового регулирования во всех без исключения сферах общественных отношений стали указы Президента. Эта проблема привлекает внимание юристов, других государствоведов, становится предметом дискуссий.

Указ Президента — подзаконный нормативно-правовой акт и действенное средство прямого правления главы государства.

Указы предназначаются, строго говоря, должностным лицам исполнительной власти, а не кому-либо, за пределами правительственной администрации. На практике значение указов гораздо шире, чем просто регулирование деятельности правительства. С помощью президентских указов «административная акция» выводится за пределы обычных норм административного права. И все же указ не может быть инкорпорирован в систему актов, имеющих силу закона, хотя сложно бывает определить место указных норм в иерархии правовых норм.

Указы издаются не систематически, а по конкретному поводу и нередки случаи дублирования, путаницы в распределении вытекающих из них обязанностей. Действенность указов в известном смысле ослабляется тем, что их очень много. Поэтому, несмотря на их важность, многие госслужащие и специалисты (не говоря о гражданах) большинство указов не знают. Указом можно достичь цели, если Президент хочет чего-либо не допустить, что-то заблокировать. Но когда он ставит позитивную цель, указ может стать дополнительным бременем в исполнительной системе, вызвать путаницу, правовые коллизии, конфликты. А если ставятся долгосрочные цели, то перспектива выглядит тем более туманной, ибо последующий президент может лишить указ законной силы. Указ — зыбкая основа для строительства политического курса.

Безусловно, Президент не может отказаться от указов, но должен пользоваться этим средством прямого правления осторожно. Уместно подчеркнуть, что там, где уместно и возможно, при разработке указов президентской власти целесообразно сотрудничать с законодательными органами.

И главная проблема — найти разумное соотношение между законодательством и указным нормотворчеством. Необходимо четкое, на уровне федерального конституционного закона закрепление тех общественных отношений, которые должны урегулироваться только законами.

Упорядочение системы права в России неразрывно связано с преодолением «шквала» ведомственных актов. Их число у ряда министерств исчисляется тысячами исходящих нормативных документов, которые не то что исполнить, но просто изучить представляется проблематичным.

Правительственные и ведомственные акты ближе к непосредственной социальной практике. Локализуясь в среде профессиональной региональной или иной специфической деятельности, они способны более адекватно реагировать на окружающую среду. В общественных процессах и отношениях много таких, регулировать которые законами трудно и неэффективно. О правовых актах администрации речь пойдет более предметно в следующей главе. Здесь же отметим как необходимую меру упорядочения общей системы законодательства — принятие федерального закона о нормативно-правовых актах Российской Федерации, который установил бы их строгую классификацию, определил каждому виду акта определенный уровень, локализацию общественных отношений. Система источников российского права нуждается в четком разделении труда и ясно поставленных целях.

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Определите содержание и соотношение дефиниций: источник права — правовой акт.

2. Каково значение классификации нормативно-правовых актов? В чем ее трудности?

3. Каким требованиям должен отвечать правовой акт?

4. Какие источники права, на ваш взгляд, нуждаются в легитимации, Целесообразно инкорпорировать в российскую систему права?

5. Обоснуйте важнейшие направления и меры упорядочения российского законодательства.