Государственная роспись доходов и расходов российской империи

Государственная роспись доходов и расходов российской империи

Бюджет—нормандское слово (bougette), возможно происходящее от латинского bulga, которое буквально означает «кожаный мешок». В таком мешке в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи. Если не предварительные росписи, то финансовые счета существовали в Англии уже в первые годы нормандского владычества. Во всяком случае в подписанной в 1215 г. Великой хартии вольностей уже предусматривалось, что король без согласия парламента не может налагать подати, т. е. ограничивалась возможность установления им дополнительных источников бюджетных доходов.

В России некое подобие росписей также существовало достаточно давно. О них имеются упоминания уже в первые годы правления дома Романовых. Так, в одной из грамот, датированной 1623 г., говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала».

В 1654 г. создан Счетный приказ, являвшийся в то время высшим контрольным учреждением. Главной его обязанностью было «ведать всего Московского государства приход и расход, и остаток по книгам за многие годы». Местных контрольных учреждений тогда не существовало, а ревизия счетов производилась специальными финансовыми органами (кабацкими, таможенными головами и др.), которые представляли воеводе для контроля счетные книги, куда были занесены данные о всех сборах с доходов. На основании этих книг представители земства составляли «белые книги» и оценивали работу сборщиков. После ревизии счетов на местах финансовые сборщики отправлялись для окончательного отчета в Москву.

Неизвестно, существовали ли в то время какие-нибудь узаконения для составления смет. Скорее всего, это были простые своды доходов и расходов, вроде тех табелей и окладных росписей, которые устанавливались Указом Петра I, датированным 27 января 1710 г. В нем повелевалось «сложить приход с расходом... и что за всем останется или недостанет». Заботой о сведении воедино доходов и расходов был обусловлен, видимо, Указ Петра III от 23 мая 1762 г., в соответствии с которым были затребованы от всех ведомств сведения о доходах и расходах. В периоды их правления контрольными функциями в сфере государственных финансов была наделена Ревизион-коллегия, основной задачей которой являлась проверка счетов по государственным доходам и расходам как в денежном, так и в натуральном выражении.

В период царствования Екатерины II также было составлено несколько ведомостей государственных доходов и расходов (первая из известных датирована 1769 г.). В 1779 г. учреждается должность государственного казначея, в обязанности которого входит представление Императрице в начале года табеля о доходах, расходах и остатках, а в конце года — ведомости о доходах, расходах и недоимках .

Наиболее полный вид бюджетные сметы и отчеты приобретают лишь в конце XVIII в. В работе известного российского реформатора в области финансов М. М. Сперанского «План финансов» (1810) приводится фрагмент Генерального годового отчета о государственных доходах и расходах за 1796 г. В соответствии с ним общая сумма доходов составила 63673194 руб. Из них окладные приходы с купеческого капитала — 1 075 526 руб., с мещан — 1 314 529 руб., с казаков и войсковых обывателей, пользующихся правом винокурения, — 1049 068 руб., с крестьян: подушных, казенных и помещичьих—14390053 руб., оброчных, казенных всякого рода— 14707921 руб.; накладные, по 2 коп. с рубля, с подушного и оброчного сбора—613481 руб.; окладные, по временам переменяющиеся, включая питейные откупные, — 18 089 393 руб., с оброчных статей — 753 806 руб.; неокладные, включая таможенные, — 5 978 289 руб., соляные — 841947 руб., с горных заводов—1426484 руб.; разного звания неокладные сборы— 3432691 руб.

В 1802 г. с учреждением министерств обязанность составления государственной росписи доходов и расходов была возложена на министра финансов. Подробные правила для составления росписи даны в Наказе министру финансов от 25 июля 1811 г.

Дальнейшее развитие бюджета в России представляло собой постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, потом отдельных смет государственных доходов и расходов, пока не появилась наконец общая смета в виде бюджета в его современном понимании. Однако, по мнению А. А. Никитского, «только с 1863 г. появляется у нас нечто, заслуживающее название бюджета. И только в 1906 г. появляются зачатки бюджетного права».

Среди источников бюджетного права Российской Империи этого периода в первую очередь следует выделить Правила составления бюджета, утвержденные 22 мая 1862 г., которые фактически определяли порядок осуществления бюджетного процесса в первоначальной его стадии. На основании этих Правил и Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета с 1863 г. составлялась ежегодная роспись доходов и расходов. Процедура составления росписи предусматривала предварительный сбор составленных министерствами и ведомствами смет, с замечаниями на них министра финансов и Государственного контроля. На основе этих смет министром финансов составлялась общая роспись государственных доходов и расходов, которая не позднее 1 ноября представлялась в Государственный Совет. По рассмотрении советом роспись утверждалась Императором, после чего становилась законом.

Известный русский специалист в области финансового права В. А. Лебедев определял бюджет как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотренную законодательными учреждениями и утвержденную верховной властью. По его мнению, бюджет (в отличие простой сметы) «должен быть выражением всего движения финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховной властью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу на определенный срок — год или более, на который издан. Со времени издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны, налагается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам средства, которые назначены им в бюджете.

Позднее в этой сфере был принят ряд законов, в частности, Закон от 14 июня 1891 г. впервые установил классификацию государственных доходов. Согласно установленной им классификации обыкновенные доходы были разделены в сметах и росписи на 35 параграфов, сгруппированных в 9 отделов по главным источникам обложения. Законы от 4 июня 1894 г., 15 декабря 1897 г. и 22 мая 1900 г. установили разделение государственных доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, а Закон от 8 мая 1895 г. разрешил министрам вносить в сметы условные кредиты.

В соответствии с Правилами от 8 марта 1906 г. государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, а также денежные ассигнования из казны, не предусмотренные росписью, и ряд других бюджетных вопросов были отнесены к ведению Государственной Думы. В результате Государственная Дума фактически была уравнена в правах в обсуждении и утверждении росписи с Государственным Советом. Этими органами могли создаваться законодательные комиссии для изучения бюджета.

При составлении бюджета, как правило, его доходная часть занижалась, что позволяло получать в процессе его исполнения дополнительные доходы. Значительная часть их использовалась на строительство железных дорог, военные расходы и пр. Так, в 1906 г. бюджетная роспись предусматривала превышение доходов над расходами в 10 млн руб., фактически было получено более 210 млн руб., а в 1907 г. эти показатели составили соответственно 2 млн и 147 млн руб. В 1908 г. министр финансов настолько преуменьшил доходы бюджета, что 3-я Государственная Дума была вынуждена увеличить его на 74 млн руб.

Общая сумма доходов в бюджете Российской Империи на 1909 г. составила 2477 млн руб., из них правительственные регалии—826 млн руб., или 33,3\% (в том числе от казенных винных операции—733,6 млн руб., или 29,6\%, от почты, телеграфа и телефона—85,8 млн руб., или 3,4\%); казенные имущества и капиталы—699,3 млн руб., или 28,2\% (в том числе от казенных железных дорог— 563,4 млн руб., или 22,7\%); косвенные налоги—519,6 млн руб. (21\%); прямые налоги—191,1 млн руб. (7,7\%); пошлины—133,3 млн руб. (5,4\%); возмещение расходов государственного казначейства—92,5 млн руб. (3,8\%) и прочие поступления— 15,2 млн руб. (0,6\%).

Свод расходов предусматривал пять разделов: «Платежи по займам», «Оборона государства», «Казенные операции», «Пенсии за счет казны, капиталов и аренды», «Прочие расходы». В бюджете на 1909 г. предусматривалось расходовать: на платежи по займам 396,7, или 16 \%; на оборону государства — 536,4 млн руб. (21,7\%); казенные операции—784,1 млн руб., или 31,7\% (в том числе на казенную продажу питей— 214,6 млн руб., или 8,6\%; на казенные железные дороги— 532 млн руб., или 21,5\%, другие операции—37,3 млн руб., или 1,5\%); на пенсии—103,7 млн руб. (4,2\%); прочие расходы: расходы управления—386,8 млн руб. (15,7\%), просвещение, наука и искусство—78,4 млн руб. (3,2\%), почта, телеграф и телефон—53,1 млн руб. (2,1\%), торговля и промышленность—5 млн руб. (0,2\%). Расходы управления включали расходы на: содержание Императорского Двора, Государственного Совета, Государственной Думы, Канцелярий Его Императорского Величества и Совета Министров в размере 26,6 млн руб. (1,1\%); церковное управление и духовенство—19,8 млн руб. (0,8\%); полицию—70,4 млн руб. (2,9\%); суды и тюрьмы—63,1 млн руб. (2,5\%); внешние Сношения-4,2 млн руб. (0,1 \%) и пр.

Бюджет Российской Империи не в полной мере соответствовал уже известным в то время принципам единства и универсальности. В него, например, не включались доходы и расходы ведомства императрицы Марии, уделов и кабинетских земель.

С 1862 г. бюджетные доходы централизуются в кассах Государственного казначейства. Около трети всех поступлений хранилось на текущем счету в Государственном банке.

Проверка правильности исполнения бюджетной росписи осуществлялась чинами Государственного контроля — как на основе документов, так и посредством производства ревизий. Однако к ведению Государственного контроля не относились такие ведомства, как Министерство двора и уделов;

Собственная Его Императорского Величества канцелярия по учреждениям императрицы Марии; государственные кредитные установления и особая канцелярия Министерства финансов; хозяйственное управление при Святом Синоде по специальным средствам духовного ведомства и суммам, отпускаемым из казны на духовно-учебные заведения; Министерство иностранных дел — в части чрезвычайных издержек на предметы и тайны, подлежащие и известные Императору; министерства и главные управления относительно сумм, ассигнованных на известное Императору употребление. Следовательно, использование денежных средств на нужды Императора или с его ведома фактически было неподконтрольно.

Постановления Государственного контроля относительно начетов на то или иное лицо или учреждение за нарушение порядка исполнения бюджета имели силу лишь в том случае, если с ними соглашались их начальники.

Бюджетная система Российской Империи являлась двухуровневой. В 1864 г. вышло Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в соответствии с которым в России созданы органы местного самоуправления — земства, которые ведали хозяйственными делами на местах. Финансирование земств осуществлялось за счет средств земских бюджетов, основными источниками доходов которых являлись земские повинности и сборы. Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. К числу обязательных относились расходы на содержание органов местного самоуправления, тюрем, мировых судей, а к необязательным—расходы на здравоохранение и образование и др. В волостях финансирование осуществлялось за счет средств волостных бюджетов, формируемых за счет волостных и сельских сборов.