Рассмотрение и утверждение бюджетов

Рассмотрение и утверждение бюджетов

По общему правилу, рассмотрение проекта закона (решения) о бюджете и утверждение бюджета должны быть завершены до начала очередного финансового года. Рассмотрение начинается со сбора замечаний и предложений к проекту закона (решения) о бюджете.

Рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете начинается с того, что в течение трех дней он направляется Советом Государственной Думы (Председателем Государственной Думы) в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Совет Государственной Думы утверждает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (далее — профильные комитеты). Ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях—подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов должны быть назначенными не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету. Кроме того, Совет Государственной Думы назначает комитеты, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 195 БК РФ).

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения Правительством РФ.

В течение 15 дней со дня внесения проекта комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании заключений комитетов и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение, а также проект постановления Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и основных характеристиках федерального бюджета. Эти документы представляются на рассмотрение Государственной Думы.

Предметом первого чтения являются:

— концепция федерального бюджета;

— прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год;

— основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

— проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

В первом чтении также рассматриваются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

— доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов;

— распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

— дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета;

— общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год (ст. 199 БК РФ).

При рассмотрении проекта в первом чтении Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении законопроекта. В случае его принятия в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. При этом Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении Государственная Дума может передать его в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета. Согласительная комиссия состоит из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, объединенных для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключением комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета. Указанный законопроект может быть также возвращен в Правительство РФ на доработку. Факт отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении является основанием для постановки вопроса о доверии Правительству РФ.

Согласительная комиссия в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета, которые согласовываются с законопроектами о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах и проектом программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием ее членов от Государственной Думы, от Совета Федерации и от Правительства РФ (далее — стороны). Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, только если его поддержали три стороны. По окончании работы согласительной комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согласованные основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год, а также законопроекты, с ними связанные. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, также вносятся на рассмотрение Государственной Думы. При утверждении основных характеристик федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума по итогам работы согласительной комиссии не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение согласительной комиссии.

В случае возвращения проекта федерального закона о федеральном бюджете после его отклонения в первом чтении на доработку Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и Комитета Государственной Думы по экономической политике. После повторного внесения Правительством РФ доработанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства Российской Федерации в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта не позднее 30 дней после сформирования.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии его в первом чтении.

Если Государственная Дума не принимает решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, проект федерального закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.

Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, минимальном размере пенсии, размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, минимальном размере оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Рассмотрение во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете осуществляется Государственной Думой в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении. При этом утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации.

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов. В соответствии с указанными поправками Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления о принятии во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и о распределении расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов.

Если Государственная Дума отклоняет во втором чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию (ст. 205 БК РФ).

Рассмотрение в третьем чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете осуществляется Государственной Думой в течение 25 дней со дня его принятия во втором чтении. В третьем чтении утверждаются:

— расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням;

—распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации;

—основные показатели государственного оборонного заказа;

— расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, государственной программы вооружения на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета;

—программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год;

— программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов;

— Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год;

—Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации;

— Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год;

—перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету. В течение 10 дней Комитет по бюджету проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации расходов бюджетов и главным распорядителям средств федерального бюджета и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок по предмету третьего чтения параллельно проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете. При этом голосование поправок проводится Комитетом по бюджету и соответствующим профильным комитетом раздельно. Решение считается принятым, если результаты голосования указанных комитетов совпадают. Поправки, по которым у Комитета по бюджету и профильного комитета имеются разногласия, в обязательном порядке выносятся на рассмотрение Государственной Думы. Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной классификации расходов бюджетов с учетом принятых поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу, утвержденному во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Варианты распределения расходов по разделам функциональной классификации, представляемые профильными комитетами, должны быть взаимоувязаны с перечнем законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федерального бюджета негосударственным организациям, не рассматриваются (ст. 206 БК РФ).

Рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете в четвертом чтении Государственная Дума осуществляет в течение 15 дней со дня принятия его в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении указанный законопроект голосуется в целом, внесение в него поправок уже не допускается.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит согласованный федеральный закон о федеральном бюджете на повторное рассмотрение Государственной Думы.

Государственная Дума повторно рассматривает названный федеральный закон в одном чтении. Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете передается в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы.

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания Российской Федерации и специальными комиссиями палат. Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента РФ.

Федеральный закон о федеральном бюджете считается утвержденным после его подписания Президентом РФ и обнародования. В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, в состав которой включается представитель Президента РФ. Дальнейшее рассмотрение указанного закона осуществляется с соблюдением изложенных выше согласительных процедур.

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается не вступившим в силу до начала очередного финансового года в случае непринятия Государственной Думой его проекта до 15 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года. В этом случае Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года (ст. 211 БК РФ).

В уже вступивший в силу федеральный закон о федеральном бюджете в случае возникшей необходимости могут быть внесены изменения и дополнения. Проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете разрабатывает и представляет в Государственную Думу Правительство РФ. Такие проекты могут затрагивать любые вопросы, являющиеся предметом правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете. В частности, это могут быть проекты, предусматривающие изменение основных характеристик федерального бюджета и распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов.

Субъекты права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации также могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Основанием для этого является превышение доходов над учтенными федеральным законом о федеральном бюджете более чем на 10 \% (что подтверждено итогами исполнения федерального бюджета за первое полугодие текущего финансового года) при условии, что Правительство РФ не внесло в Государственную Думу соответствующий законопроект. Такой законопроект должен быть внесен в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального закона о федеральном бюджете за первое полугодие. Другим основанием является выявление нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного проверками Счетной палаты РФ, контрольных органов Правительства РФ и Минфина России, и внесение предложений о сокращении либо о блокировке расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств федерального бюджета (ст. 212 БК РФ).

В случае снижения ожидаемых поступлений в федеральный бюджет, которое может привести к изменению финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10 \% годовых назначений, Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Вместе с проектом вносятся следующие документы и материалы:

— отчет об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года, включая последний месяц, предшествующий месяцу, в течение которого вносится указанный законопроект;

— отчеты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета, за период текущего финансового года, включая последний месяц, предшествующий месяцу, в течение которого вносится указанный законопроект;

— отчет об использовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;

—отчеты Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

—анализ причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Указанный законопроект Государственная Дума должна рассмотреть во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.

Первое чтение проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете должно состояться не позднее чем через 2 дня со дня его внесения. Заслушиваются доклады Правительства РФ и Счетной палаты РФ о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет. При рассмотрении законопроекта в первом чтении Государственная Дума принимает его за основу и утверждает новые основные характеристики федерального бюджета.

Второе чтение законопроекта должно состояться не позднее чем через 5 дней со дня его принятия в первом чтении. Во втором чтении утверждаются объемы ассигнований по разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов.

Третье чтение должно состояться не позднее чем через 3 дня со дня принятия законопроекта во втором чтении. В третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Если проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов (секвестр) федерального бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу (при условии, что федеральным законом о федеральном бюджете не предусмотрено иное).

Законопроект, предусматривающий изменение основных характеристик федерального бюджета на текущий финансовый год, не может быть внесен на рассмотрение Государственной Думы до вступления в силу или до отклонения Советом Федерации либо Президентом РФ федерального закона, предусматривающего изменение основных характеристик федерального бюджета, проект которого был внесен ранее и принят в первом чтении. В случае внесения в Государственную Думу двух и более законопроектов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете указанные законопроекты рассматриваются в первом чтении одновременно в качестве альтернативных. При этом может быть принят в первом чтении только один законопроект, а остальные законопроекты могут быть рассмотрены в качестве поправок к нему.

Рассмотрение и утверждение бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, как уже отмечалось, имеет свои процедурные особенности. Например, в соответствии со ст. 10, 11 Закона города Москвы от б сентября 1995 г. JV° 17 «О бюджетном процессе в Москве» не позднее чем через неделю после официального внесения проекта бюджета в Московскую городскую Думу бюджетно-финансовая комиссия организует его постатейное рассмотрение в комиссиях. В частности, проверяются целесообразность, необходимость, актуальность, финансовая и материальная возможности выполнения отдельных статей и бюджета в целом. В течение последующих четырех недель комиссии Московской городской Думы рассматривают и дают заключения о возможности санкционирования доходных и расходных частей бюджета города Москвы. Принимаемые комиссиями решения, а также предложения депутатов, предусматривающие выделение дополнительных ресурсов, должны содержать обоснованные предложения об источниках покрытия этих расходов, за счет как изыскания новых доходных источников, так и перераспределения бюджетных расходов. Бюджетные расходы на выплату процентов по полученным кредитам, заемным обязательствам и облигациям городского займа предусматриваются в бюджете текущих расходов соответствующего финансового года в полном объеме в соответствии с принятыми ранее обязательствами по займам и кредитам и могут быть сокращены или перенесены на иное время только с согласия держателя соответствующих обязательств.

Не позднее 15 сентября проект закона о бюджете города Москвы рассматривается на заседании Московской городской Думы. По результатам рассмотрения проекта бюджетно-финансовая комиссия готовит заключение Московской городской Думы на проект бюджета и не позднее 30 сентября направляет его мэру Москвы. На основании заключения Московской городской Думы он организует доработку и уточнение проекта бюджета.

Уточненный проект закона о бюджете города вносится в Московскую городскую Думу мэром Москвы не позднее чем через две недели после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете, но не ранее 1 ноября года, предшествующего планируемому. Московская городская Дума, рассмотрев не позднее чем через неделю после его внесения уточненный проект закона о бюджете города Москвы, принимает по представлению мэра Москвы решения по следующим основным характеристикам:

— предельной величине расходной части бюджета;

— предельной величине заемных средств;

— составу защищенных статей расходной части бюджета;

— предельной величине дефицита бюджета. После утверждения основных характеристик проекта бюджета утверждаются бюджетные ассигнования по разделам и подразделам в соответствии с действующей функциональной классификацией.

В случае неутверждения основных характеристик бюджета или его отдельных статей Московская городская Дума и Правительство Москвы создают согласительную комиссию из равного количества своих представителей.

Проект бюджета с изменениями, внесенными согласительной комиссией, утверждается Правительством Москвы и вносится мэром Москвы в Московскую городскую Думу не позднее чем через три недели после внесения уточненного проекта закона о бюджете города Москвы. Московская городская Дума рассматривает утвержденный Правительством Москвы проект закона о бюджете города Москвы на следующий финансовый год не позднее чем через 30 дней после внесения уточненного проекта.

Далее мэр Москвы подписывает закон о бюджете на последующий финансовый год в течение двух недель после принятия его Московской городской Думой. Он вправе отклонить и вернуть на рассмотрение и утверждение Московской городской Думы отдельные статьи проекта бюджета. В этом случае вопрос об ассигнованиях по данным статьям рассматривается Думой в течение недели. Решение о принятии отдельных статей бюджета, отклоненных мэром Москвы, принимается 2/3 голосов от установленного законом состава Думы.

В случае если закон о бюджете города Москвы на последующий финансовый год не вступит в силу до 31 декабря предшествующего ему года, Правительство Москвы имеет право расходовать средства по неутвержденным статьям бюджета. При этом размер расходов должен соответствовать 1/12 объема предыдущего года (скорректированного в соответствии с фактическими показателями инфляции) в течение каждого месяца вплоть до утверждения ассигнований по данным статьям Московской городской Думой.