8.1. международное право в области охраны окружающей среды

8.1. международное право в области охраны окружающей среды

Международное право играет роль регулятора, но в области охраны окружающей среды оно является также фактором достижения экологической безопасности на планете Земля, установления равновесия экологических интересов стран с различным экономическим развитием.

Международное правовое сотрудничество в области охраны окружающей среды осуществляется в трех направлениях:

• в рамках ООН;

• региональных союзов государств;

• в рамках континентального сотрудничества отдельных государств.

ООН решает два самых главных глобальных вопроса для человечества:

• сохранение мира на планете Земля;

• сохранение окружающей среды.

Решение этих вопросов тесно связано между собой.

За всю историю своего существования человечество впервые оказалось объединенным в борьбе за выживание планеты Земля. Правда, это объединение идет противоречивым путем. Многие люди поняли, что современные общества зависят друг от друга в рамках человечества намного больше, чем когда-либо. Однако это единство не является однородным по целям и интересам, которые имеют отдельные общества, организованные как государства.

Поэтому ООН вносит огромный вклад и прилагает огромные усилия в объединение общественных организаций и государств для сохранения мира на Земле и решение проблем охраны окружающей среды в глобальных масштабах.

С целью организации экологического сотрудничества ООН объединяет страны с различными общественно-экономическими системами. Причем страны, входящие в это сотрудничество, между собой находятся в различных взаимоотношениях — от отношений дружеских до враждебных. Как отмечает Данило Ж. Маркович, "сотрудничество в рамках ООН позволяет решать определенные экологические проблемы, которые имеют национальный характер, т. е. такие проблемы, которые касаются отдельных государств. Однако эти проблемы могут решаться и на основании экологического сотрудничества с другими государствами. Это сотрудничество должно прежде всего учитывать охрану окружающей среды как главный предмет сотрудничества. При этом не играет роли, в каком государстве люди живут и какое общественно-экономическое и политическое устройство в этих странах".

Эти и другие формы сотрудничества показывают следующее.

Несмотря на существование концепций по охране окружающей среды, все еще недостаточным является рост сознания у людей о значении экологических проблем и обязательств отдельных стран и всего человечества по сохранению окружающей природы.

С целью конкретизации целей и задач, стоящих перед мировым сообществом по охране окружающей среды, международное экологическое сотрудничество должно рассматривать несколько аспектов, а именно: правовое, экономическое, военное, цивилизованное. И в этом случае сотрудничество государств в рамках ООН позволяет решать многие вопросы, в том числе и отдельные экономические проблемы, которые имеют национальный характер, т. е. такие проблемы, которые касаются отдельных государств, но эти проблемы могут быть решены напрямую и между государствами.

ООН является инициатором многих региональных и двусторонних контактов и переговоров, а также международных договоров по охране окружающей среды. ООН также оказывает помощь и поддержку неправительственным организациям и объединениям, которые занимаются вопросами охраны окружающей среды.

Для более четкой координации этой важной работы в 1972 г. на основании резолюции Генеральной Ассамблеи при ООН была создана самостоятельная международная организация со специальной компетенцией — ЮНЕП, юридическая обязанность которой основывается на положениях Устава ООН.

Основные положения ее работы представлены в программах ООН по окружающей среде, в предотвращении загрязнения воздуха и воды и в рациональном использовании природных богатств.

ЮНЕП принимает активное участие в формировании основ международного экологического права и в его постоянном совершенствовании, а также способствует принятию решений по охране окружающей среды на договорных основах.

Государства — члены ЮНЕП избрали следующие направления своей деятельности в развитии международного и национального (внутреннего) экологического права:

1) систематический сбор информации в области экологического права;

2) разработка и развитие принципов ответственности государства в области охраны окружающей среды;

3) стимулирование международно-правового регулирования охраны окружающей среды в глобальном и национальном масштабах;

4) стимулирование университетов и научно-исследовательских учреждений по включению в учебные и исследовательские программы правовых аспектов охраны окружающей среды;

5) содействие в развитии экологического права и оказание помощи развивающимся странам в целях развития и совершенствования национального (внутреннего) законодательства по охране окружающей среды.

Придавая важное значение охране окружающей среды, ООН проводит ряд международных совещаний.

Так, в 1972 г. 15—16 июня в Стокгольме была проведена Первая конференция ООН по окружающей среде, на которой была принята "Декларация по окружающей среде". В работе конференции приняли участие делегаты от 113 стран мира. На конференции был принят также "План действий по охране окружающей среды". Эта конференция дала толчок к активной экологической деятельности на международном и национальном уровнях. Позднее были проведены новые конференции, посвященные данной проблеме.

С 31 мая по 11 июня 1976 г. в Ванкувере состоялась первая конференция ООН по населенным пунктам под названием ХАБИТАТ. На ней были приняты рекомендации по международному сотрудничеству в целях улучшения условий жизни в населенных пунктах. С 14 по 26 октября 1977 г. прошла первая конференция ООН по образованию и проблемам окружающей среды в г. Тбилиси.

В 1982 г. была проведена конференция ООН в Найроби, т. е. ровно через 10 лет после Стокгольмской конференции. В принятой на конференции Декларации было указано, что неконтролируемая человеческая деятельность приводит к все большей деградации окружающей среды, что многие проблемы окружающей среды преодолевают государственные границы и поэтому требуют решения на основе двухстороннего и многостороннего международного сотрудничества. На этой конференции получили поддержку План действий и Декларация по охране окружающей среды, принятые на Стокгольмской конференции 1972 г.

В Декларации конференции содержалась настоятельная просьба ко всем правительствам и народам мира сделать все необходимое для охраны окружающей среды на национальном и международным уровнях и сохранить Землю для будущих поколений в таком состоянии, которое будет гарантировать достойную жизнь для всех людей.

В июне 1983 г. в Вене состоялось Первое международное совещание по образованию и политике в области охраны окружающей среды, где была принята так называемая "Венская декларация". В документе в сжатой форме были изложены актуальные экологические проблемы, которые требуют срочного решения и международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.

В декларации была высказана озабоченность современным состоянием загрязнения воздуха, воды, морской среды и земли. В ней говорилось о вымирании многочисленных видов животных и растений (что приводит к нарушению необходимого равновесия в природе), а также отмечался и другой ущерб, который наносится окружающей среде в результате ее загрязнения.

При этом выдвигались следующие требования:

• предварительная экологическая экспертиза всех объектов, которые оказывают влияние на охрану окружающей среды;

• международное сотрудничество в деле охраны окружающей среды;

• указывалось также на необходимость правового регулирования транспортировки и захоронений вредных промышленных отходов.

Чтобы усилить влияние общественности всего мира на вопросы окружающей среды, ООН поручает проводить эту работу и другим организациям, входящим в ООН в качестве структурных подразделений.

Поэтому, кроме ЮНЕП, охране окружающей среды большое внимание уделяют и такие организации, как:

Международная организация труда (МОТ).

Эта организация, занимающаяся проблемами трудовой среды, все чаще указывает на взаимозависимость проблем загрязнения в окружающей и трудовой среде.

Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО), занимаясь проблемами радикального использования и охраны вод, также значительное внимание уделяет и экологическим вопросам.

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), занимаясь проблемами здоровья людей, в контексте рассматривает и вопросы охраны окружающей среды. ВОЗ развернула активную деятельность по определению стандартов и норм загрязнения окружающей среды и по определению степени опасности среды для здоровья людей.

Повышенное внимание к данной проблеме проявляется и в деятельности ЮНЕСКО.

Одной из главных акций в данной области была разработка программы "Человек и биосфера", реализация которой началась с 1971 г.

Определенный вклад в данную проблему вносят и другие специализированные органы ООН.

Всемирная метеорологическая организация (ВМО) проводит метеонаблюдения и обмен метеорологической информацией, а также изучает атмосферу и атмосферные явления.

Международная морская организация (ММО), занимающаяся вопросами охраны морской среды от загрязнения.

Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), которое проводит исследования по влиянию интенсивного радиоактивного излучения на деградацию окружающей среды. Ведется контроль за работой АЭС во всех странах мира.

ООН и ее специализированные организации, кроме конференций и симпозиумов, проводят огромную работу по глобальным и социальным вопросам охраны окружающей среды среди глав государств, ведут переговоры и устанавливают контакты между государствами.

Значительную роль в охране и улучшении окружающей среды играет сотрудничество государств в отдельных регионах.

Начальным примером является сотрудничество Средиземноморских государств. Ими была подписана конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения всеми государствами этого региона (кроме Албании) и одобрен План действий по охране Средиземного моря.

К сожалению, в течение длительного времени балканские страны не могли развернуть необходимое сотрудничество в области охраны окружающей среды.

Не было установлено необходимое сотрудничество и между Придунайскими странами, хотя между этими странами и не было разногласий. Проблема р. Дуная пока остается открытой. Причина кроется в нежелании двух стран — Германии и Австрии, расположенных в верховье р. Дуная, принять конвенцию по охране реки, предлагаемую странами, расположенными вниз по течению.

Активно развивается сотрудничество между государствами и в рамках отдельных континентов там, где наблюдается воздействие вредных источников загрязнения, расположенных в одной стране и представляющих угрозу для нескольких стран или в масштабе всего региона.

Так, европейские страны подписали целый ряд документов. Среди них — заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. Несколько позже, в 1989 г., принята Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и Декларация с рекомендациями о действиях на национальном и международном уровнях в области твердых и безотходных технологий, повторного использования отходов.

Определенные формы природоохранного сотрудничества развиваются и между странами ЕЭС (с 1992 г. Европейский Союз) на основе межгосударственных договоров и других документов правового и политического характера.

Так, Совет министров Европейского Союза обладает правом принимать определенные нормативные акты в области охраны окружающей среды, которые имеют обязательный характер для всех членов этой международной организации.

В число таких нормативных актов входят:

Правила — это нормативные акты прямого действия, которые являются обязательными для исполнения всеми членами этой международной организации;

Директивы — это нормативные акты, которые должны быть включены в национальное (внутреннее) законодательство в течение определенного периода времени;

Решения — это нормативные акты директивного характера, которые являются обязательными для всех лиц, учреждений, или государств, если они включены в число их исполнителей.

В рамках этой международной организации ЕЭС до 1990 г. было подписано 27 международных соглашений, договоров, протоколов; было принято 105 директив, 22 правила, 57 решений, 20 мнений и 46 резолюций, носящих рекомендательный характер.

А в мае 1990 г. ЕЭС принял решение о создании Дирекции по окружающей среде, охране потребителей и ядерной безопасности.

Дирекция была создана прежде всего для формирования единой информационной сети и обеспечения базы для решения экологических проблем в рамках этой региональной международной организации.

Было также предусмотрено создание общего и действенного законодательства, которое должно обеспечить свободный оборот товаров, при строгом выполнении норм и стандартов в области охраны окружающей среды.

Большое значение для плодотворного природоохранного сотрудничества европейских государств имеет Европейская хартия об окружающей среде и здоровье, принятая в декабре 1989 г. на совещании министров здравоохранения и министров по охране окружающей среды Европейского региона Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ).

В соответствии с документами Генеральной Ассамблеи ООН по вопросам: "Перспективы окружающей среды до 2000 года", "Наше общее будущее" и "Здоровье для всех в Европе" Европейская хартия содержит положения:

1. О правах и обязанностях в области охраны окружающей среды.

2. Принципы экологической политики.

3. Стратегические цели.

4. Приоритетные задачи.

5. Положения о будущей деятельности.

В этом документе подчеркивается право каждого лица на окружающую среду, которая обеспечивает ему наиболее высокий уровень здравоохранения и благосостояния, на информирование и предоставление консультаций о состоянии окружающей среды, на участие в принятии решений по вопросам охраны окружающей среды.

Значительный вклад в улучшение охраны окружающей среды внес документ, принятый ООН в июне 1991 г. в Сандсволле (Швеция). В документе отмечается, что вопросы охраны окружающей среды требуют координации усилий и должны решаться на локальном, национальном, региональном и глобальном уровнях.

В этом документе также подчеркивается необходимость учета традиционных и новых принципов проведения политики охраны окружающей среды.

В настоящее время международное сотрудничество в природоохранной деятельности имеет тенденцию к постоянному развитию.

Однако многие важные вопросы по охране окружающей среды еще остаются нерешенными.

Во-первых, в области охраны природной среды существуют противоположные интересы между отдельными странами и группой стран. Так, например, существуют противоположные интересы между развитыми странами (Германия, Франция, Австрия) и развивающимися странами (Албания, Болгария) в экономическом отношении. Речь идет в первую очередь об экспорте "грязных технологий", "отходов" и т. д.

Во-вторых, в современном мире получает все более широкое распространение осознание опасности экологической катастрофы, которая наряду с ядерной войной может привести к уничтожению человечества.

Поэтому все чаще преодолеваются идеологические и политические различия между отдельными странами в поисках решения экологических проблем. Так, например, когда произошла авария на Чернобыльской АЭС и радиоактивное загрязнение распространилось на обширные территории за пределами СССР, было установлено международное сотрудничество по устранению последствий ядерной аварии. К примеру, частные и государственные медицинские учреждения из 15 стран пришли на помощь. Значительный вклад в охрану и совершенствование охраны окружающей среды внесла Конференция Объединенных Наций "Об окружающей среде и развитии", проведенная в Бразилии в 1992 г., т. е. ровно через 20 лет после 1-й международной конференции об охране окружающей среды, проходившей в Стокгольме в 1972 г.

При ее подготовке был осмыслен 20-летний опыт в области охраны окружающей среды и приняты во внимание новые отношения в мире. Конференция приняла "Декларацию об окружающей среде и развитии", где выдвинуто 28 принципов, которые способствуют утверждению человека как центра развития и обеспечивают права на развитие.

Конференция приняла документ "АДЖЕНДА-21: программа действий на XXI век", которая представляет собой план действий по всем направлениям развития в течение следующего столетия.

"АДЖЕНДА-21" исходит из осознания, что человечество достигло критического момента в своем развитии и должно решить, сохранять ли современные тенденции развития, которые ведут к гибели экосистем, или изменить политику развития в целях обеспечения безопасного и лучшего будущего для последующих поколений.

О развитии системы принципов международного правового регулирования охраны окружающей среды свидетельствует работа Международного союза охраны природы и природных ресурсов. Этой комиссией был подготовлен специальный Проект международного пакта по окружающей среде и развитию, который был представлен на конкурс ООН по международному публичному праву в Нью-Йорке 13—14 марта 1995 г.

Проект состоит из преамбулы и 72 статей, сгруппированных в 11 разделов.

В разделе "Основные принципы" названы:

• общая забота человечества об окружающей среде;

• принцип взаимосвязанных ценностей (мир, развитие, охрана природы и т. д.);

• принцип равенства поколений;

• предупреждение вреда как приоритетная мера охраны окружающей среды по сравнению с компенсацией вреда;

• экологическая коррекция демографической политики и модели потребления и другие.

Сотрудничество государств — членов СНГ, объединяющее 14 бывших республик СССР, в 1992 г. также подписали Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды, где указывалось на необходимость вести учет природных ресурсов, проводить экологический мониторинг, осуществлять государственный контроль за соблюдением природоохранного законодательства, проводить экологическую экспертизу, создавать специальные средства, необходимые для предупреждения экологических катастроф, и др.

В обобщенном виде принципы и механизм международно-правовой охраны окружающей среды (ООС) изложены в ст. 92 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды". В кратком виде они формулируются так:

• приоритетность экологических прав человека;

• суверенитет государства на природные ресурсы своей территории;

• недопустимость экологического благополучия одного государства за счет экологического вреда другому;

• экологический контроль на всех уровнях;

• свободный обмен международной экологической информацией;

• взаимосвязь государств в чрезвычайных обстоятельствах;

• разрешение эколого-правовых споров мирными средствами.