Этапы правления ельцина

Этапы правления ельцина

Лоббирование со стороны 31 декабря 1999 г. Борис Ельцин, первый президент России, ушел в отставку, завершая тем самым не только десятилетие «личного господства» в национальной политике, но и первое постсоветское десятилетие правового регулирования в области средств массовой информации. Произошедшие за последние десять лет XX в. изменения в законодательстве о СМИ, столь существенные для свободы слова в России, нельзя рассматривать в отрыве от контекста правления Ельцина. Они наложили свой отпечаток на его политический курс и образ действий. Все то хорошее или плохое, что случилось с российскими СМИ за это десятилетие, было напрямую связано со взглядами Ельцина и его действиями в информационной сфере. Он оказал огромное личное влияние на состояние свободы слова в России.

Была ли свобода слова и печати в России важна для Бориса Ельцина? Да, бесспорно, была. И в то же самое время в своем отношении к свободе средств массовой информации Ельцин руководствовался, скорее, значимостью этих средств, чем идеалистическим подходом к данной ценности демократического общества. С этой точки зрения, и по отношению к насущным задачам Ельцина в сфере СМИ рассматриваемое десятилетие можно разбить на четыре этапа.

Первый этап охватывает 1990—1993 гг. Первоначально Ельцин боролся за освобождение прессы от государственного и коммунистического контроля со стороны своего политического противника Михаила Горбачева и властей СССР в целом. Это было хотя и важной, но все-таки только частью противостояния между руководством Союза и республиканскими властями. В качестве примера можно привести учреждение российским парламентом в июне 1990 г. Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании (ВГТРК). Она была создана по решению российского Верховного Совета, но вплоть до мая 1991 г. власти СССР либо отказывались выделять ВГТРК необходимые частоты, либо давали их с потенциально немногочисленной аудиторией. В споре с правительственными органами СССР относительно второго канала Центрального телевидения и одного из трех общенациональных радиоканалов, Верховный Совет РСФСР настаивал на своем праве учреждать средства массовой информации, которые не только отражали бы новую идентичность России, но и были первыми национальными каналами, свободными от цензуры и контроля со стороны Кремля. Те же самые доводы выдвигались и при учреждении «Российской газеты» — ежедневной газеты российского парламента.

Весьма интересно, что в то же самое время законодательством СССР уже были устранены юридические препятствия на пути таких устремлений народных депутатов. Межрегиональная депутатская группа, возглавляемая Б. Ельциным оппозиционная фракция в парламенте СССР, способствовала принятию в июне 1990 г. революционного по значению Закона «О печати и других средствах массовой информации»1. Этот закон базировался на трех столпах: полной ликвидации цензуры, разрешении частной собственности в печати и независимости редакторов и журналистов от собственников.

В конце 1991 г. российский Верховный Совет рассмотрел и принял другой, еще более либеральный законопроект — «О средствах массовой информации». Важная причина, по которой он был разработан, состояла в том, чтобы доказать: российские власти более привержены принципам свободы печати, чем правительство СССР.

Ценности свободы печати снова оказались востребованными Президентом в 1992 г., когда в общественном сознании российский парламент стал восприниматься по отношению к Борису Ельцину в роли реакционной силы, вроде той, которую в 1990-1991 гг. играли власти СССР. На этот раз ключевым событием стало знаменитое дело газеты «Известия». Эта газета принадлежала парламенту СССР вплоть до 23 августа 1991 г. Тогда журналисты, воспользовавшись пассивным поведением законодательной власти во время неудавшегося переворота, взяли в свои руки редакцию газеты издательство. В декабре того же года, когда рухнул Советский Союз вся собственность союзного парламента на российской территории была унаследована Верховным Советом республики. А популярные «Известия», бесспорно, были идеологическим капиталом на который претендовали в качестве части этой добычи. В июле 1992 г. парламент издал резолюцию по этому вопросу, однако журналисты газеты обратились с жалобой к Борису Ельцину. Президент выразил свое беспокойство по поводу попыток поставить прессу под контроль какого бы то ни было органа власти2 и встретился с руководителями лояльных к нему изданий. Структуры исполнительной власти отправили вооруженных охранников на защиту независимости газеты, что привело к ожесточенным риторическим перепалкам. Позднее, 19 мая 1993 г., Конституционный Суд отменил решение Верховного Совета3.

В 1992—1993 гг., в виде побочного эффекта политической борьбы между парламентом и президентом, каждая из ветвей государственной власти пыталась доказать свою преданность принципам свободы печати, стремясь тем самым привлечь на свою сторону средства массовой информации. Если парламент принимал закон или постановление о гарантиях свободы слова, президент тут же издавал указ о защите свободы печати. Законодательная власть учредила наблюдательные советы по обеспечению свободы слова, а президент основал Федеральный информационный центр4 и Государственную инспекцию по защите свободы печати и массовой информации5. Когда президент предписывал выделять субсидии редакционным коллективам, законодательная ветвь власти принимала нормативный акт о дополнительных льготах органам печати. В итоге прессе доставалось совсем немного, поскольку правительство, как правило, препятствовало распределению бюджетных ассигнований, предусмотренных решениями парламента, а парламент не предусматривал на реализацию президентских обещаний средства бюджета.

Тот же самый период был отмечен попытками России интегрироваться в международную семью демократических наций. Россия стремилась вступить в члены клуба «Большой семерки», и принятие в 1993 г. Закона «Об авторском праве и смежных правах» было чем-то вроде ответа на обвинения России, в основном со стороны США, в высоком уровне пиратства аудиовизуальной продукции и отсутствии юридических механизмов по борьбе с ним. Быть цивилизованным государством — означало согласиться с международными нормами в этой области. Россия хотела также вступить в Совет Европы. Важным шагом в этом направлении стал Указ Президента России, которым вводился «Минимальный стандарт требований к телерадиовещанию»6. Статья 29 Конституции 1993 г., в которой провозглашались гарантии свободы слова и массовой информации, была скопирована с аналогичных положений международных соглашений. Эта тенденция продолжилась и на втором этапе, в 1994-1995 гг. Тогда Россия приняла новый Гражданский кодекс, ставший большим шагом вперед от законодательного наследия прошлого, что было главным условием принятия в Совет Европы в 1996 г. В этом кодексе имелся ряд положений, связанных с регулированием средств массовой информации.

Вторая стадия характеризовалась отсутствием серьезных внутренних врагов у правительства Ельцина. Парламент, хотя и бывший по преимуществу враждебным по отношению к правительству, стал конституционно слишком слабым, чтобы представлять какую-либо угрозу. В кремлевской «повестке дня» доминирующей стала тема реформ, связанных в первую очередь с приватизацией народного хозяйства. В качестве примера денационализации в сфере СМИ можно привести первый канал государственного телевидения. Частные инвесторы из числа лояльных Кремлю во главе с Борисом Березовским получили контрольный пакет акций этого канала, который был преобразован в Общественное российское телевидение (ОРТ). По словам Березовского, правительство, владеющее 51\% акций канала, вкладывало в развитие компании в шесть раз меньше средств, чем частные акционеры7.

 Не находясь более в фокусе повседневных политических баталий, средства массовой информации стали полем смелых экспериментов в области регулирования. Михаил Полторанин, ранее возглавлявший Министерство печати, в 1994-1995 гг. председательствовал в парламентском комитете по информационной политике Обладая полезными связями в правительстве, в этой своей новой должности он помог провести через законодательную власть и Кремль ряд важных законопроектов.

На тот же период пришелся расцвет Судебной палаты по информационным спорам, учрежденной Указом Президента от 31 декабря 1993 г. Председатель и члены этой Палаты были назначены Президентом. До своего упразднения в июне 2000 г. Палата помогала ему в проведении информационной политики путем отслеживания ситуации в СМИ, подготовки ежегодных отчетов и, самое главное, разрешения возникающих споров. Новизна этого органа заключалась в том, что в его компетенции было наложение взысканий не только на средства массовой информации, но и на правительственные структуры.

На протяжении парламентских и президентских избирательных кампаний Палата получала многочисленные жалобы (в основном связанные с дискредитацией кандидатов) и на их основании выносила порицания провинившейся стороне. Однако она была не вправе оштрафовать или каким-либо иным способом наказать тех, кто проигнорировал ее постановление. Поэтому принятые решения носили в основном необязательный характер, хотя официальная «Российская газета» и была обязана публиковать наиболее важные резолюции Палаты. Кроме того, в соответствии с Положением о Палате в течение двух недель после получения ее представления государственные органы и чиновники, к которым оно относилось, должны были уведомить Судебную палату о его исполнении.

Третий этап, в конце 1995 и на протяжении 1996 г., был ознаменован для правительства необходимостью обеспечить переизбрание президентом Бориса Ельцина. Новые привилегии прессе были оформлены в виде двух законов об экономической поддержке прессы, хотя деньги на проведение их в жизнь были найдены с большими проволочками, да и то не полностью.

Гигантский объем деятельности по обеспечению переизбрания Ельцина носил тогда внеправовой характер. Это относилось и к сфере регулирования СМИ. Например, популярному частному телеканалу НТВ, который с готовностью объединил свои усилия с государственными вещателями в поддержку кандидатуры Ельцина Указом Президента от 20 сентября 1996 г. в качестве награды была выдана лицензия на круглосуточное вещание на общенациональном четвертом канале, в нарушение существующих процедур8.

Наконец, промежуток с конца 1996 г. и до внезапной отставки 31 декабря 1999 г. стал четвертым этапом воздействия Бориса Ельцина на регулирование СМИ. В эти последние годы своего правления он рассматривал себя в большей степени «председателем страны» и гарантом конституционных прав, чем практическим распорядителем государственных дел. Разумеется, свобода слова и свобода печати были среди основных прав такого рода. Независимость прессы была любимой темой его речей и заявлений. Ельцину нравилось награждать журналистов, при этом главной его целью было сохранение статуса кво. Он характеризовался, среди прочего, бесспорно высоким уровнем свобод и главенствующей ролью в регулировании СМИ исполнительной власти, которая блокировала парламентские законопроекты, способные вызвать сомнения относительно того, кто является лучшим другом средств массовой информации. Его особенностью были также преобладание государственных органов СМИ и запутанная система выдачи лицензий на вещание.

Если подвести итог ельцинскому десятилетию с точки зрения происхождения правовых документов, появившихся в этот период, можно увидеть следующее.

В ряде случаев нормативные акты были разработаны и написаны «романтиками», вдохновленными политикой гласности Михаила Горбачева. В воображении либеральных советских мыслителей конца 1980-х годов полный набор законодательства о средствах массовой информации должен был состоять из трех составных частей: законов об информации (или о гласности), о печати и о телерадиовещании. Только второй из этих законов был принят и вступил в силу. К той же самой категории можно отнести и ряд президентских указов, разработанных в ту пору, когда один из этих «романтиков», Юрий Батурин, был советником Бориса Ельцина по вопросам национальной безопасности9.

Желание предстать в выгодном свете перед странами Запада, избежать экономического и политического бойкота привело, на пример, к интеграции в национальное законодательство фундаментальных норм защиты авторских прав.

Стремление приобрести друзей среди редакторов и журналистов повлекло за собой издание большого числа законов и указов о государственной поддержке прессы, что наиболее ярко проявилось в 1995 г. определенных деловых кругов было фактором, стоящим за принятием или блокированием целого ряда законопроектов, например, «О рекламе» или злополучного — «Об ограничениях оборота продукции, услуг и зрелищных мероприятий сексуального характера в Российской Федерации»10.

Лоббирование правительственными ведомствами, нередко исключительно ради того, чтобы оправдать необходимость или важность их собственного существования, было другой движущей силой законодательной деятельности. Например, длинный и декларативный Закон «Об информации, информатизации и защите информации» разработал и «протолкнул» через правительство и парламент Комитет по политике информатизации главным образом по указанной причине (хотя это и не спасло его от роспуска спустя некоторое время). Министерство связи стояло за принятием Закона «О связи» и т.п.

Как можно оценить результаты ельцинского десятилетия для российского законодательства в сфере СМИ?

 В целом российским парламентом с 1991 по 1999 г. было принято около 30 общенациональных законов, регулирующих сферу средств массовой информации. Зачастую противореча друг другу в некоторых положениях, они все же смогли создать здоровый климат для деятельности средств массовой информации. Большинство редакторов и журналистов само собой разумеющимися считают отсутствие государственной цензуры, простой механизм создания новой газеты, недопустимость произвольного закрытия СМИ, определенную доступность информационных ресурсов, доступ к источникам, возможность расследовать и критиковать деятельность правительства — все это было неслыханным при советском режиме и стало реальностью только благодаря свободе печати.

В законодательстве о СМИ остаются серьезные пробелы: так, недостаточно отрегулированы вопросы доступа к правительственной информации, отсутствует закон о телерадиовещании. Главная причина такого положения заключается в недостатке политической воли у Кремля, который в конце 1990-х годов уверовал, что СМИ обладают достаточной свободой, и остающиеся вопросы проще решать с помощью государственных чиновников, руководствующихся не буквой закона, а «политической целесообразностью. Такой статус кво, по всей видимости, сохранится и в ближайшие годы.

Тем не менее правила, касающиеся ряда важных вопросов, таких как защита чести и достоинства или интеллектуальная собственность, являются достаточно ясными. Появилось целое поколение юристов и судей, следящих за соблюдением законодательства о СМИ как в Москве, так и в регионах. Возникла система норм, обеспечивающих свободу печати. Они закреплены в Конституции РФ, исходят из международных соглашений, участницей которых стала Россия, и вытекают из обязательств, которые она на себя приняла. Эта система норм является, таким образом, духовным наследием эпохи Ельцина.

Главный результат состоит в том, что внутренние процессы в обществе и СМИ, которые протекают достаточно бурно, и уже независимо от настроения властей, не позволят вновь вогнать свободную прессу в диктаторские рамки.