Незаконные забастовки

Незаконные забастовки

Важнейшим и наиболее распространенным на практике основанием признания забастовки незаконной является нарушение процедур разрешения коллективного трудового спора. К числу таких нарушений необходимо отнести:

-нарушение сроков, предусмотренных ст.3-8,14 Закона (см. пункты 2.1-2.5 и 3.2 работы);

объявление забастовки без проведения примирительных процедур;

проведение забастовки без определения минимума необходимых работ (услуг) или с нарушением соглашения о минимуме;

объявление забастовки с нарушением порядка, предусмотренного ст. 14 Закона (см. пункт 3.3 работы);

невыполнение требований ст. 16 Закона об обеспечении общественного порядка, сохранности имущества, продолжения работы машин и оборудования, остановка которых представляет непосредственную угрозу жизни и здоровью людей;

организация забастовки представителями работодателя (п.4 ст. 13 Закона) и др.

Судебная практика в строгом соответствии с законом исходит из того, что процедура проведения примирительных процедур и объявления забастовки должна соблюдаться неукоснительно. Забастовки, объявленные без прохождения примирительных процедур, признаются незаконными.

Не вызывает сомнений в судебной практике и оценка забастовок, проводимых с нарушением требований законодательства о выполнении минимума необходимых работ (услуг) или объявленных с нарушением правил, установленных ст. 14 Закона (не на общем собрании, без наличия требуемого кворума и т. п.).

Основание признания забастовки незаконной, предусмотренное п.2 ст.17 Закона (ст.413 Кодекса), основано на положениях ст.55 Конституции, допускающей ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Создание угрозы основам конституционного строя любой забастовкой, независимо от того, какой коллективный трудовой спор разрешается с ее помощью, какие категории работников вовлечены в забастовочное движение, в какой форме проводится забастовка и т. п., должно повлечь признание забастовки незаконной.

Закон подчеркивает, что угроза должна носить реальный характер, то есть создавать предпосылки причинения вреда основам конституционного строя. Незаконными являются и забастовки, создающие угрозу жизни и здоровью людей.

Таким образом, из всех критериев, в соответствии с которыми возможно ограничение прав и свобод граждан, Закон избирает два основных, которые могут служить основанием признания незаконной любой забастовки.

При рассмотрении дел о признании забастовок незаконными суду приходится оценивать как факт наличия угрозы основам конституционного строя и здоровью других лиц (не участвующих в забастовке), так и ее реальность.

На сегодняшний день не существует судебной практики о признании незаконными забастовок в связи с созданием реальной угрозы основам конституционного строя, то есть по существу политических забастовок. Это свидетельствует о том, что идея законодателя об использовании забастовки лишь в качестве мирного средства разрешения коллективного трудового спора получила признание и поддержку трудящихся.

Забастовки, создающие реальную угрозу здоровью других лиц, признаются незаконными. Так, Свердловским областным судом была признана незаконной забастовка водителей машин «Скорой помощи», обслуживающих одну из больниц Екатеринбурга. Суд усмотрел создание реальной угрозы здоровью жителей города отказом водителей исполнять свои трудовые обязанности21.

Аналогичное решение было принято Свердловским областным судом по иску администрации МП «Медавтотранс» к свободному профсоюзу МП «Медавтотранс» о признании забастовки незаконной. При организации забастовки не был обеспечен минимум необходимых услуг для нормальной работы Нижнетагильской городской станции скорой медицинской помощи. Суд усмотрел в этом создание непосредственной угрозы жизни и здоровью людей (дело № 3-5-1997 от 14 марта 1997 г.)22.

На основании ст.55 Конституции права и свободы граждан могут быть ограничены в случае создания угрозы обороне страны и безопасности государства.

Используя конституционную формулировку, трудовое законодательство устанавливает два критерия для признания забастовок незаконными: а) принадлежность к определенной категории работников; б) создание забастовкой угрозы обороне страны и безопасности государства. Указанные критерии применяются одновременно, то есть признается, что опасность конституционно значимым целям объективно может быть причинена лишь забастовкой в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны...; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производства или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи (п. а ст.413 Кодекса).

Также не допускаются забастовки в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей (п. б ст.413 Кодекса).

При решении вопроса о признании забастовки незаконной на основании критериев, предусмотренных п. б ст.413 Кодекса, необходимо учитывать, что ограничения права на забастовку объективно обусловлены характером деятельности указанных категорий работников и возможными последствиями прекращения ими работы. Однако в каждом конкретном случае подлежит специальному исследованию факт существования угрозы обороне страны и безопасности государства, поскольку именно наличие такой угрозы позволяет сделать вывод о том, что могут быть нарушены конституционно охраняемые общественные интересы.

Пункт 4 ст.17 Закона и п. а ст.413 Кодекса корреспондируются с положением п. 4 ст.1 Закона, допускающим установление иного порядка разрешения коллективных трудовых споров и введения ограничений реализации права на забастовку в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ограничения реализации права на забастовку установлены не только законодательством о чрезвычайном положении. Целый ряд федеральных законов предусматривает невозможность использования забастовки в качестве средства разрешения коллективных трудовых споров.

В связи с этим важно уяснить, в каких случаях и на каком основании возможны подобные ограничения.

Возможность ограничения права на забастовку отдельных категорий работников с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы прямо вытекает из положений ст.17 (часть 3) Конституции, предусматривающей, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, а также ст.55 (часть 3) Конституции, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Тем самым Конституция Российской Федерации определяет для законодателя рамки возможных ограничений (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 мая 1995 г).

Выработанный Конституционным Судом подход по вопросу о возможности ограничения права на забастовку в полной мере поддержан Верховным Судом Российской Федерации. В постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» подчеркивается, что ограничение права на забастовку допустимо лишь для тех категорий работников, в отношении которых с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы необходимость запрета на проведение забастовки прямо вытекает из названных выше положений Конституции. Ограничение права на забастовку большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, указанных в статьях Конституции Российской Федерации, неправомерно.

Используя предусмотренное Конституцией Российской Федерации право, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения права на забастовку. К ним относятся:

запрещение принимать участие в забастовках для государственных служащих;

недопущение забастовок авиационного персонала гражданской авиации, осуществляющего обслуживание (управление) воздушного движения;

запрещение организации забастовок и участия в их проведении сотрудникам федеральной фельдъегерской связи;

недопущение забастовок работников ядерных установок и пунктов хранения, если в результате их проведения может произойти нарушение работоспособности ядерной установки или пункта хранения, будет затруднено выполнение работниками ядерных установок или пунктов хранения своих служебных обязанностей либо будут иметь место иные угрозы безопасности населения, окружающей среды, здоровью, правам и законным интересам других лиц;

запрещение проведения забастовок сотрудникам милиции;

запрещение участвовать в забастовках военнослужащим;

запрещение организации забастовок и участия в их проведении сотрудников федеральных органов правительственной связи и информации;

запрещение сотрудникам и гражданскому персоналу федеральных органов государственной безопасности организовывать и принимать участие в забастовках;

недопущение прекращения работы как средства разрешения коллективного трудового спора в профессиональных аварийно-спасательных службах, профессиональных аварийно-спасательных формированиях;

запрещение муниципальным служащим принимать участие в забастовке;

запрещение профессиональным союзам (ассоциациям) органов внутренних дел проводить забастовки;

запрещение профессиональным союзам (ассоциациям) сотрудников налоговой полиции проводить забастовки (все вышеперечисленные ограничения введены соответствующими нормативно-правовыми актами).

Работники, для которых установлены ограничения на проведение забастовки, пользуются правом использовать другие средства разрешения коллективного трудового спора. Помимо попытки урегулировать разногласия путем примирительных процедур, они могут обратиться к Правительству Российской Федерации, которое в десятидневный срок должно принять решение по коллективному трудовому спору (ст.413 Кодекса). Таким образом, запрещение организации и проведения забастовок для некоторых категорий работников компенсируется возможностью применения других способов разрешения коллективных трудовых споров, что в полной мере соответствует сложившимся в международном трудовом праве представлениям о недопустимости полного запрета коллективных действий работников, необходимости создать механизмы, обеспечивающие эффективное урегулирование трудового конфликта.

Дела о признании забастовок незаконными отнесены к компетенции верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономных областей и автономных округов. Они рассматриваются в порядке искового производства по заявлению работодателя или прокурора, который выступает в защиту прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 3 ст.35 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями23).

Гражданско-процессуальное законодательство не предусматривает каких-либо особенностей рассмотрения дел о признании забастовок незаконными. Они рассматриваются в том же порядке, что и индивидуальные трудовые споры, с соблюдением установленных процессуальных сроков (десять дней).

В ходе рассмотрения дела возможно заключение мирового соглашения. В судебной практике подобные случаи встречаются. Например, Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда утвердила мировое соглашение между Федеральной авиационной службой России и Федерацией профсоюзов авиадиспетчеров России, согласно которому Федерация профсоюзов признала ошибочность направления требований к Федеральной авиационной службе и частичное нарушение порядка их выдвижения, а Федеральная авиационная служба отказалась от исковых требований (определение от 22 января 1998 г.24).

Решение суда о признании забастовки незаконной может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст.283, 284 ГПК РСФСР25.

Решение суда. доводится до сведения работников через орган, возглавляющий забастовку. Этот орган участвует в процессе рассмотрения дела о признании забастовки незаконной как представитель работников (ответчик), владеет информацией о совершаемых процессуальных действиях, представленных доказательствах и о принятом решении. Он обязан проинформировать работников о вынесенном судом решении.

Орган, возглавляющий забастовку, также обязан немедленно (в день вынесения решения) довести до сведения работников мнение суда о законности объявленной забастовки. Это имеет существенное значение в случае признания забастовки незаконной, поскольку работники должны на следующий день после принятия решения прекратить ее.

Указанное требование должно относиться и к доведению до работников решения суда о приостановке или об отсрочке забастовки.

Признание забастовки незаконной влечет немедленное ее прекращение или отказ от проведения забастовки, если она была объявлена, но еще не начата. В такой ситуации коллективный трудовой спор должен разрешаться иными способами — путем возобновления примирительных процедур, обращения к Правительству. Возможно проведение собраний, митингов, демонстраций, пикетирования.

Если основанием признания забастовки незаконной послужило нарушение процедур разрешения коллективного трудового спора, работники могут попытаться объявить забастовку еще раз, исправив допущенные нарушения. Например, решение об объявлении забастовки было принято общим собранием, на котором в нарушение требований ст. 14 Закона (ст.410 Кодекса) присутствовало менее двух третей работников. После признания забастовки незаконной и возобновления работы представительный орган работников может вновь созвать общее собрание, чтобы принять решение о проведении забастовки в строгом соответствии с законодательством.

Не исключен и такой вариант — после признания забастовки незаконной требования работников остаются неудовлетворенными и уже не рассматриваются, коллективный трудовой спор прекращается. В конечном счете, решение о судьбе конкретного трудового спора принимают работники (их представительный орган).

Трудовое законодательство предусматривает возможность отсрочки или приостановки забастовки. Решение об этом принимает суд. Основанием для таких действий может служить только создание непосредственной угрозы жизни и здоровью людей.

Законодательство не устанавливает конкретного механизма отсрочки или приостановки забастовки (в каком порядке, по чьей инициативе принимается такое решение, как оно должно исполняться). Основываясь на судебной практике, можно предположить, что приостановка начавшейся забастовки или отсрочка еще не начавшейся на срок до 30 дней возможна в процессе рассмотрения или подготовки к рассмотрению дела о признании забастовки незаконной при наличии обстоятельств, позволяющих опасаться причинения вреда жизни и здоровью людей.

Правом приостановить забастовку наделено также Правительство Российской Федерации. Оно может вынести соответствующее решение в случаях, имеющих особое значение для обеспечения жизненно важных интересов Российской Федерации в целом или отдельных территорий. В этих случаях забастовка может быть приостановлена лишь на срок до десяти календарных дней — до рассмотрения вопроса соответствующим судом. Практика применения указанных полномочий до настоящего времени не сложилась.

В тех случаях, когда забастовка не может быть проведена в силу того, что она создает реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью других лиц или обороне страны и безопасности государства, стороны (одна из сторон) коллективного трудового спора могут обратиться к Правительству Российской Федерации, которое в десятидневный срок принимает решение (ст.413 Кодекса). На практике данное положение Закона пока не применялось.