ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ[19]

1. Нужна ли России правовая реформа

Правовая система один из важнейших социальных институтов, регулирующих производственные и общественные отношения любого государства представляет собой символ социальной стабильности и фактор консервации распределительных отношений. Ограничения становления рыночных отношений в России в значительной мере связаны с инертностью правовой системы, унаследованной от авторитарного администрирования. Поэтому быстрый и устойчивый переход России к рыночной экономике в значительной мере зависит от совершенствования правотворчества и деятельности правовых институтов. Просто коррекцией старой законодательной системы здесь не обойтись. Не вполне эффективна и имеющая место сегодня экстенсивная форма законотворчества: вал новых законов не в состоянии обеспечить должное функционирование рыночной экономики, население чувствует, что эти законы не соблюдаются, а государство не способно принять должных мер по их соблюдению. Законотворческий процесс в субъектах РФ, сочетающийся с интенсивным (хотя и не всегда безоблачным) законотворческим процессом на федеральном уровне, привел к ситуации, при которой поток и объем новых законодательных и нормативных актов оказался слишком велик. В результате население не в состоянии ориентироваться в этом потоке правовой информации, не говоря о том, что законы невозможно в короткий срок обеспечить нормативными актами, и потому введение в жизнь многих из них задерживается на годы (пример тому Закон о банкротстве).

Разработанная органами власти программа по поддержке правовой реформы в условиях перехода к рыночной экономике предусматривает: дальнейшую активизацию усилий законотворческих институтов по созданию новой законодательной системы, в том числе на уровне субъектов Федерации; обеспечение доступа общественности к систематизированным эталонным законодательным и нормативным актам; повышение уровня профессиональной подготовки юридических кадров и осведомленности общественности в вопросах права; реформирование судебной системы. Решение каждой из указанных задач требует долгосрочных усилий с использованием значительных ресурсов. Однако эти задачи трудно отделить одну от другой. Например, невозможно призывать общественность использовать закон в качестве инструмента разрешения экономических споров в случае, если суды не располагают кадрами для эффективного разрешения такого рода проблем. Страна не сможет воспользоваться всеми преимуществами хорошо разработанных законов, если тексты таких законов не будут доступны широкой общественности с тем, чтобы население могло их знать и по-настоящему соблюдать. Наконец, попытки воспользоваться услугами адвокатов могут стать обескураживающим опытом для тех, кто обнаружит, что выпускники юридических факультетов высших учебных заведений не обладают достаточными знаниями в области законодательства и не приобрели навыков, необходимых для практического применения законов.

Успех правовой реформы в условиях переходного периода в немалой степени зависит от создания и развития ключевых институтов права. В этом плане в число первоочередных задач входят: совершенствование процесса законотворческой деятельности, то есть процесса, в рамках которого в стране происходят разработка, рассмотрение и принятие законодательных и нормативных актов на федеральном и региональном уровнях, осуществляется координация этих усилий; совершенствование системы правовой информации, которая делает принятые законодательные и нормативные акты доступными для органов власти и управления на всех уровнях, для законодателей, судей, юридических кадров и общественности; развитие системы юридического образования с целью подготовки судей и других юридических кадров, обладающих достаточной компетенцией для защиты и обеспечения прав субъектов рыночных отношений, с целью повышения осведомленности широкой общественности о новых правах в экономической сфере; реформирование системы контроля за исполнением законов, так как даже самые совершенные законы не могут оградить частный сектор от посягательств со стороны государства и предупредить возникновение монопольного контроля на рынке в случае, если отсутствует система необходимого и адекватного обеспечения исполнения таких законов; создание оперативного и эффективного механизма разрешения споров, который дополнил бы официальные механизмы осуществления правосудия; правовое просвещение населения, в том числе в опоре на средства массовой информации.

Насколько продвинулась правовая реформа в России за последние десять лет в совершенствовании законодательства и деятельности институтов права по сравнению с советским периодом? Каков эффект усилий государственных органов, призванных способствовать развитию правового государства? Каков перспективный путь совершенствования российского законотворчества?

Глубокие изменения, произошедшие в стране за последние десять лет в производственных, политических и общественных отношениях, породили насущную необходимость правовой реформы, но не смогли обеспечить финансовые и кадровые условия для её реализации. Это затрудняет доведение конкретных мероприятий до логического конца. Сегодня уместно говорить не столько о результатах, сколько о направленности правовой реформы. Такой вывод полностью соответствует мнению экспертов, считающих, что в России удалось создать законодательную базу, способную более-менее эффективно поддерживать рыночные экономические отношения. Иное дело, что сама российская экономика ещё не полностью соответствует критериям классического рынка. Деятельность в сфере торгового и финансового капитала, а частично и услуг, ведется по принципам теневой экономики, когда оборотный, а порой и основной капитал, укрывается от налогообложения. Такая ситуация ставит под сомнение эффективность регулятивных функций новых законов. Смена ими директивного контроля не дала ожидаемого эффекта и обнажила огромное число полулегальных, а то и легальных способов нейтрализации ряда законов. Например, законы, призванные регулировать процедуру банкротства предприятий, деятельность финансовых и инвестиционных институтов, рынка ценных бумаг, рынка недвижимости и особенно земли, либо не доведены до необходимой завершенности, либо заморожены по политическим соображениям (например, законы о банкротстве, о частной собственности на землю, о малых предприятиях, о финансовых и инвестиционных компаниях, о налогообложении недвижимости граждан, об обслуживании жилищного фонда городов), либо приняты в «урезанном» виде, с множеством оговорок (например, Закон о земле).